Consiglio comunale 2004-2009. Valutazioni? Insegnamenti?

“Trovare un ruolo a vetusti organismi come le assemblee elettive di fronte alla modernità delle sfide che incombono sui governi locali è un tema che sembra appassionare pochi intimi.” Questo l’incipit di un libro sul governo locale e sul ruolo delle assemblee elettive (il saggio è di Massimo Morisi, in Brasca A., Morisi M. (a cura di), Democrazia e governo locale. Il ruolo delle assemblee elettive, Il Mulino, Bologna, 2003, p.13: vedi). Che poi sarebbero i consigli comunali (o provinciali). Insomma, si tratterebbe di “vetusti organismi” che un ruolo non l’hanno (e per questo gli andrebbe trovato). Grosso modo questo è il pensiero sull’argomento della maggior parte degli esperti. Certo, non è questa una considerazione entusiasmante per chi si appresta a rievocare alcuni aspetti del consiglio comunale della legislatura da poco trascorsa, quella 2004-2009, relativa al secondo mandato del sindaco Roberto Adani.
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Morisi ed i pochi altri studiosi del governo locale hanno indubbiamente ragione. Però questa situazione non dipende solo dalla legge sull’elezione diretta dei sindaci (la legge n.81 del 1993), ma anche dalla debolezza dei partiti e dalla fragilità della stessa istituzione assembleare, priva di mezzi, risorse, metodologie (potrei anche aggiungere: e scarsamente frequentata da persone con alte capacità politico-amministrative) per poter svolgere quelle funzioni – di “indirizzo e controllo” – che la legge le assegna. Plausibile che, per molti consiglieri, passata la fase iniziale (dove si è assorbiti dall’apprendimento del ruolo e non si ha ancora la capacità di interrogarsi: cosa sto facendo?), l’esperienza da consigliere comunale non risulti affatto entusiasmante. Si parla così di “disagio dei consiglieri comunali”. Espressione che traggo da ul libro di Roberto Segatori, sociologo, studioso del governo locale. Secondo Segatori tale disagio nasce dalle nuove norme che danno maggiori poteri all’esecutivo e soprattutto al sindaco. “Nei municipi italiani siede insomma una marea di eletti (quasi 120.000, contro gli oltre 152.000 del periodo legge 81) che, dopo aver dedicato faccia, risorse e tempo a vivaci competizioni elettorali, si ritrova in un consesso pletorico a svolgere un ruolo pressoché irrilevante. Ma non è tutto. Paradossalmente, il problema tocca meno l’opposizione che la maggioranza. La prima ha infatti compiti di controllo e contrasto, che, qualunque sia l’incidenza sull’amministrazione reale, le conferiscono in ogni caso una visibilità esterna e la possibilità di esercitarsi in proposte alternative. Per la maggioranza non è così” (Segatori R., I sindaci. Storia e sociologia dell’amministrazione locale in Italia dall’Unità a oggi, Donzelli, Roma, 2003, p.144: vedi). Ma non vuole essere questo il tema di questo post. Quanto piuttosto l’attività del consiglio comunale nella legislatura 2004-2009. E qualche riflessione su quell’esperienza. Dati ed informazioni sono prese dal rendiconto sull’attività consiliare fatto redigere dall’allora Presidente del Consiglio Comunale, Guido Mescoli (scaricabile qui in pdf).

Il sindaco Roberto Adani e l'assessore Gino Scarduelli in occasione di una seduta del Consiglio Comunale (foto del 5 marzo 2009)

[1] Insediatosi il 4 luglio 2004 il Consiglio Comunale della legislatura scorsa era in origine composto da quattro gruppi consiliari di maggioranza (“Democratici di Sinistra”, “Democrazia è Libertà La Margherita”, “Società Civile di Pietro Occhetto Italia dei Valori” e “Partito Comunista Rifondazione”) e da due gruppi di minoranza (“Centro Destra per Vignola” e “Lega Nord Padania”). I consiglieri di maggioranza erano 15 (a cui si aggiunge il sindaco). 5 quelli di opposizione. Era questo il risultato delle elezioni amministrative che hanno visto il candidato sindaco del Centro Sinistra, Roberto Adani (che si presentava per la seconda volta agli elettori), ottenere  il 74,99% dei voti, contro il 18,68% di Munari Francesco del “Centro Destra per Vignola” e il 6,33% di Lamonica Luca della “Lega Nord Padania”. Nel corso della legislatura vi furono diverse trasformazioni dei gruppi consiliari: si iniziò con la spaccatura del gruppo Centrodestra per Vignola e si finì con la fusione di DS e Margherita che, nel dicembre 2007, diede vita al gruppo consiliare PD. A ciò si aggiunse un certo turnover tra i consiglieri: nel ruolo di consigliere della Lega Nord si succedettero tre persone, l’ultima delle quali fu Graziano Fiorini; nel Centro Destra ci furono le dimissioni di Clò Antonio e poi del candidato a sindaco Francesco Munari; nei DS Moreno Dal Rio subentrò a Maurizia Rabitti chiamata a far l’assessore. La legislatura vide anche diverse traversie politiche, per cui dei 15 consiglieri di maggioranza 3 passarono all’opposizione: Mauro Molinari (PRC, poi espulso dal partito), Antonio Guarro (all’inizio consigliere dell’Italia dei Valori, oggi consigliere PdL), Graziella Bergonzini (dalla Margherita all’UdC).
[2] In tutta la legislatura le sedute del consiglio comunale sono state 74, a cui si aggiungono 114 sedute delle tre “commissioni consiliari”. Il primo dato per misurare la “performance” di un consigliere comunale – un po’ banale, se volete – è quello delle presenze. Io sono stato l’unico consigliere che ha partecipato a tutte le sedute (il 100%!) del Consiglio Comunale nella legislatura 2004-2009. Seguito dal Presidente del Consiglio Comunale, Guido Mescoli (98,6%) e dal sindaco Roberto Adani (94,5%). Anche Graziano Fiorini, subentrato all’inizio del 2007, ha partecipato a tutte le sedute consiliari della corrispondente sezione della legislatura (35 su 35). Il dato quantitativo è importante (visto che le votazioni richiedono una maggioranza). Ma è importante soprattutto se si associa ad un “dato qualitativo”, ovvero al contribuire con informazioni ed argomenti alla discussione ed in tal modo all’assunzione di decisioni “migliori”.

Presenze dei consiglieri comunali alle sedute del Consiglio nella legislatura 2004-2009: su 73 sedute (sono riportati solo coloro che sono stati consiglieri per l'intera legislatura)

[3] 467 le delibere approvate. I principali provvedimenti, oltre alle sessioni di bilancio dei 5 anni, hanno riguardato:

•    il nuovo Piano Urbano del traffico (quello che ha disseminato di rotatorie gli incroci vignolesi);
•    l’approvazione dello studio di fattibilità  finalizzato alla costituzione delle Società di Trasformazione Urbana (STU) per il recupero di zone di particolare degrado della città. La STU non è quindi stata realizzata per la contrarietà dei vertici DS. Alcuni degli interventi previsti in esso sono stati comunque realizzati (es. la piazza davanti a Villa Braglia (vedi), mentre il parco sottostante – Parco Città dei bambini e delle bambine era giunto ad uno stadio avanzato di progettazione);
•    l’approvazioni delle varianti al Regolamento Edilizio in adeguamento alla L.R. 31/2002  e l’istituzione della Commissione per la qualità architettonica e il paesaggio (ora unica per i tre Comuni di Vignola, Spilamberto e Savignano sul Panaro);
•    l’approvazione delle varianti alle Norme Tecniche di Attuazione del PRG, tra cui quella che offre la possibilità per le medio-piccole strutture di vendita del settore alimentare di insediarsi nelle zone  residenziali di espansione e nelle zone distributive, possibilità precedentemente non previste (norme che hanno reso possibile l’insediamento del centro commerciale “Marco Polo” in quel comparto);
•    l’approvazione delle varianti al PRG ai sensi dell’art. 15 della L.R. 47/78 per la progettazione e realizzazione in corso o già concluse di opere pubbliche quali: le rotatorie di Viale Vittorio Veneto sulla Tangenziale Ovest, la rotatoria sulle Vie Resistenza, Bellucci, Pellegrini, l’ampliamento del Cimitero, il Parco pubblico del Centro storico e quello sulla Via di Mezzo (vedi), la nuova strada di Via Ravenna e l’immissione di Via Venturina sulla S.P. 569, il Polo della sicurezza (vedi), il nuovo “Polo Scolastico” (vedi) e il cambio di destinazione di zona dell’ex distributore carburanti su Via Plessi/Viale Mazzini in area destinata all’insediamento di servizi pubblici (sanitari);
•    l’autorizzazione all’Unione “Terre di Castelli” alla emissione di due prestiti obbligazionari, uno nel 2005 di Euro 11.935.000 finalizzato all’acquisto delle azioni Meta-Hera  dei Comuni facenti parte dell’Unione (quota di nostra competenza Euro 4.159.639); l’altro nel 2008 di Euro 1.600.000 per l’acquisto dal nostro Comune  dell’immobile di Piazza Carducci;
•    l’emissione di un prestito obbligazionario ventennale, 2008–2028 di 1.900.000 € destinato a finanziamento dell’ampliamento del cimitero e dell’asilo nido intercomunale di Spilamberto;
•    l’istituzione dell’imposta di scopo nel 2007 finalizzata al finanziamento del nuovo “Polo Scolastico” (oggi declassato a plesso di scuola media più “aule flessibili” (?));
•    la costituzione e partecipazione da parte del Comune di Vignola della  società a responsabilità limitata “Vignola Patrimonio srl” avente ad oggetto l’attività di gestione e valorizzazione del patrimonio comunale, l’attività di gestione della Farmacia Comunale e del Mercato Ortofrutticolo all’ingrosso (per una discussione successiva: vedi);
•    la variante all’accordo di programma sull’area Sipe Nobel  a seguito dell’adozione da parte della Provincia della variante al PTCP, dei vincoli posti dalla Sopraintendenza su parte dell’area e sugli immobili a maggior pregio storico architettonico  ed, infine, a seguito della variante al PRG del Comune di Spilamberto proposta dalla Società Green Village spa in vista di una diversa pianificazione commerciale e residenziale dell’area rispetto alle previsioni iniziali del 2004 (per la relativa discussione: vedi).

Foto di gruppo di consiglieri comunali di Vignola in occasione della seduta consiliare del 5 marzo 2009

[4] Si tratta di delibere di competenza del Consiglio Comunale, ma la cui impostazione ed istruttoria avviene in modo largamente “sottratto” al Consiglio. Quest’ultimo dunque approva (rarissimamente si ha la non approvazione) e qualche volta (non certo di frequente) contribuisce a “perfezionare” il provvedimento. Ma succede anche che il Consiglio non riesca a valutare correttamente il provvedimento che gli è sottoposto od approvi provvedimenti dei cui esiti risulti poi (a posteriori) ampiamente insoddisfatto (vedi). E’ chiaro, specie a chi ha fatto l’esperienza di consigliere comunale, che la qualità dei provvedimenti è in larga parte il frutto del lavoro dei “tecnici” e del sindaco (più raramente di qualche assessore). In alcuni casi anche l’istruttoria in commissione consiliare o la discussione in consiglio comunale consente di perfezionare, forse di migliorare un provvedimento. Ma si tratta di un evento abbastanza raro. E’ raro che i consiglieri abbiano (od abbiano acquisito nel corso del mandato) competenze tali da poter intervenire in modo significativo sui contenuti di tali provvedimenti. Un ruolo più importante è invece giocato negli atti di indirizzo, ad esempio nelle fasi di preparazione dei bilanci preventivi e del programma delle opere. Nel corso della legislatura, ad esempio, una ripresa di attenzione al tema della manutenzione del verde pubblico ed alla riqualificazione dei parchi è stata il frutto del pressing del gruppo consiliare DS verso la giunta, con la giusta reazione da parte del sindaco tramite l’approntamento del Masterplan del verde pubblico (vedi). Pur in presenza di fattori strutturali che spiegano il ribaltamento del processo decisionale (ovvero il fatto che, di norma, è l’organo esecutivo, la giunta, a definire i programmi, mentre la legge assegna il potere di indirizzo al Consiglio) non è affatto detto che il Consiglio debba essere chiamato a svolgere un ruolo solo marginale. Oggi, di fatto, il perno dell’agire amministrativo è costituito dal Sindaco. Di norma è lui che definisce l’agenda politica. Ed il Consiglio Comunale segue al traino. La qual cosa può presentare anche qualche inconveniente (dobbiamo ricordare l’esperienza della legislatura 2004-2009 a Savignano?). Vi sono dunque una serie di ragioni che evidenziano l’importanza di una minore asimmetria tra sindaco (e giunta) da un lato, consiglio dall’altro. Primo fra tutti l’assunto che una discussione ampia, un confronto allargato, accresce le chances di decisioni “di maggiore qualità”. Ma servono prerequisiti non banali per conseguire ciò: più informazioni (e informazioni più “anticipate”), arene di confronto, percorsi di ascolto dei cittadini (uno di questi è l’istituto della “istruttoria pubblica”: vedi). Manca però la consapevolezza, innanzitutto da parte degli stessi consiglieri comunali, del poter giocare, volendolo, un ruolo maggiore. Ed anche chi avrebbe un ruolo di maggior rilievo – penso al Presidente del Consiglio Comunale – si adatta assai presto a confermare una prassi derivante dalla tradizione e dunque assolutamente incongruente rispetto all’obiettivo di un maggior ruolo del consiglio. Comunque, oltre al potere deliberativo il Consiglio ha, tramite l’azione dei singoli consiglieri, anche un potere di indirizzo (es. tramite mozioni che impegnano la giunta) e di controllo (interrogazioni ed interpellanze). In effetti questo è stato un potere ampiamente utilizzato nella scorsa legislatura: 44 “ordini del giorno” (o mozioni) e 149 interrogazioni. Ma è anche un potere efficace? Probabilmente solo in un numero assai limitato di casi.

Un momento di convivialità: cena in occasione delle festività di Natale 2008 (Nota per i maliziosi: ogni consigliere paga di tasca propria)

[5] Nonostante la performance dell’istituto consiglio comunale non sia affatto esaltante mi sembra che prima di pensare al suo abbandono od al suo drastico ridimensionamento (dietro allo slogan “tagliamo i costi della politica” spesso c’é assai poco e la tentazione di ridurre significativamente il numero dei consiglieri è sempre presente in chi ha idee grossolane sul funzionamento della democrazia locale) occorre fare davvero il possibile per “trovare un ruolo a questo vetusto organismo”. Ed il ruolo non può che essere quello di luogo di intercettazione dei bisogni della società e di elaborazione di decisioni e programmi amministrativi. A proposito di “costi della politica” è il caso di ricordare che il gettone di presenza di un consigliere comunale è stato pari a 23,24 euro per tutta la legislatura 2004-2009 (tanto per fare un confronto irriverente: un consigliere della Fondazione di Vignola ha oggi un gettone di presenza di 600 euro; ed erano 1.000 euro fino a qualche mese fa: vedi). C’è però bisogno di percorsi innovativi di evoluzione di questa istituzione. Difficile aspettarsi qualcosa di significativo (e positivo) dal legislatore, oggi affacendato in tutt’altre questioni. Eventuali innovazioni sono dunque volontaristiche e per intero affidate all’intelligenza politica locale. Probabilmente è per questo che io non sono ottimista.

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