Ecco perché non si farà la fusione dei comuni (anche se fosse la cosa giusta)

La bozza dello studio di fattibilità sulla fusione dei comuni nel territorio dell’Unione Terre di Castelli è stata presentata e discussa dalla Commissione consultiva nella seduta di ieri, lunedì 12 settembre (pdf). Non vi sono grandi novità rispetto a quanto già visto ad inizio agosto. Qualche aggiustamento e perfezionamento del documento. Che però rimane viziato da impostazioni metodologiche fortemente errate (spiegate qui: vedi) – lo riconoscono tutti, anche i redattori, che però provano comunque a giustificare (relativizzandola) la scelta strampalata di utilizzare la spesa media nazionale come benchmark per le ipotesi di fusione al vaglio. Oltre a questo grave vulnus vi sono altri aspetti trattati in modo approssimativo ed altre questioni di capitale importanza a cui non si è neppure cercato di dare una risposta convincente (che sarebbe stata alla portata di studiosi competenti). E’ così per l’architettura della rappresentanza, per il raccordo tra i nuovi comuni-fusi e l’Unione che rimarrà, per le stime delle economie di personale (anche si voglia poi semplicemente impiegare gli “esuberi” in funzioni oggi non presidiate), ecc. Insomma chi si aspettava – come me – un documento di qualità che potesse aiutare l’avvio di un serio dibattito locale (superando la fase delle prese di posizione aprioristiche: vedi) non può che essere deluso. Facile dunque arrivare alla conclusione che non se ne farà nulla.

Il Resto del Carlino - Modena, 13 settembre 2016, pag.21.

Il Resto del Carlino – Modena, 13 settembre 2016, pag.21.

[1] In realtà c’è ancora un po’ di tempo per mettere mano al documento e renderlo più rispondente alle esigenze dei policy makers. Se ho inteso correttamente lo studio preliminare verrà presentato e discusso nei consigli comunali dei comuni coinvolti entro fine ottobre (per valutazioni e richieste di integrazioni – non si tratta di un voto di merito) ed entro il 30 di novembre gli enti incaricati dello studio (Nomisma e Consorzio MIPA) consegneranno la versione definitiva. Almeno la questione del benchmark sulla spesa deve però essere sistemato in modo definitivo, inequivocabile (cassando completamente ogni riferimento a “costi standard” o “spesa media” nazionale come elemento su cui costruire le stime di spesa del nuovo “comune fuso”). Non ha infatti alcun senso utilizzare valori medi nazionali per stimare gli eventuali risparmi di spesa conseguenti alla fusione di comuni (ed al conseguente aumento dimensionale) di una realtà locale in Emilia, ovvero in una delle aree del paese più virtuose in termini di servizi offerti (e dunque spesa) per asili nido, scuole, welfare locale (qui argomentato per esteso: vedi). Si faccia correggere questa insopportabile stortura metodologica e si cerchi invece un diverso sistema per la stima della spesa e degli eventuali “risparmi”. E’ il minimo.

Umberto Boccioni, Rissa in galleria (particolare), 1910 (Pinacoteca di Brera, foto 16 agosto 2016)

Umberto Boccioni, Rissa in galleria (particolare), 1910 (Pinacoteca di Brera, foto 16 agosto 2016)

[2] Bisogna però anche chiedersi come mai progetti, certo complessi, come questo portino troppo spesso ad esiti diciamo “subottimali”. L’impressione è che si siano incontrate due “debolezze”. Una sul lato dell’équipe dei ricercatori (l’errore metodologico evidenziato è così grossolano che non vi sono davvero giustificazioni possibili). Ma l’altra sul lato del “committente” – che in primo luogo è la giunta dell’Unione. Non essendo stata in grado di articolare chiaramente le domande centrali a cui avrebbe dovuto rispondere lo studio di fattibilità (oltre che controllare lo stato di avanzamento dei lavori, step by step), si è affidata ad un’équipe che si è limitata a svolgere il compito nel modo più semplice possibile. Senza grandi investimenti in “intelligenza critica”. E si vede. Poco incisiva è risultata anche l’opera della “commissione consultiva” (vedi), per diverse ragioni (io ne evidenzio una: se si fanno troppe domande si finisce con il non ottenere alcuna risposta vera).

Filippo De Pisis, Natura morta con le uova, 1924 (Pinacoteca di Brera, foto 16 agosto 2016)

Filippo De Pisis, Natura morta con le uova, 1924 (Pinacoteca di Brera, foto 16 agosto 2016)

[3] Al momento lo “studio di fattibilità” non promette molto in termini di contributo al dibattito (forse con l’unica eccezione della proposta di aggregazione, ovvero con l’ipotesi di due diverse fusioni di comuni: Vignola, Savignano e Marano da un lato, Spilamberto, Castelvetro e Castelnuovo dall’altro – ma anche tale proposta va meglio giustificata di fronte alle altre soluzioni possibili). E’ facile prevedere che, anche a causa di qualche debolezza metodologica e concettuale di troppo, contribuirà invece ad alimentare le polemiche. Rendendo non più semplice, ma più complicato lo svolgimento del dibattito tra chi ha opinioni diverse sul progetto della “fusione”. Eppure proprio al nostro confine è avvenuta una delle fusioni di comuni più importanti degli ultimi anni, quella del (nuovo) comune di Valsamoggia (vedi). Un’esperienza che avrebbe certamente meritato un’analisi non rituale (come invece è stata). Se così fosse stato non ci si sarebbe limitati a riproporre elementi di quella architettura della rappresentanza (i consigli di municipio) che là non funzionano (tanto che i consiglieri di minoranza si sono dimessi – vedi – e due delle cinque municipalità non hanno approvato il bilancio di previsione 2016 per protestare contro la propria imposta marginalità). Serviva dunque un’analisi critica di quella esperienza – obiettivo completamente mancato. Insomma, a volerla fare breve lo “studio di fattibilità” avrebbe dovuto contemplare anche questi elementi (che invece ha bellamente trascurato):

  • analisi critica di una delle fusioni di comuni più importanti d’Italia, quella del nuovo comune di Valsamoggia, in termini di spesa corrente, spesa d’investimenti, (non) funzionamento dell’architettura istituzionale (vedi);
  • analisi puntuale delle difficoltà che la contrazione delle risorse (scomparsa o quasi degli oneri di urbanizzazione, riduzione dei redditi e dunque delle entrate locali, ecc.) ha determinato sulla capacità di spesa dei comuni dell’Unione Terre di Castelli e dunque sull’offerta di servizi (azzeramento della qualificazione dell’offerta formativa, riduzione della spesa per asili nido ed infanzia, completa mancanza di programmi di “sviluppo locale”, politiche abitative inesistenti, ecc.), visto che è solo se si rappresentano tali difficoltà che i cittadini possono apprezzare l’ipotesi di una riorganizzazione istituzionale (ed eventuale fusione) (vedi);
  • risposta alle prognosi infauste di “desertificazione civica” (è uno dei mantra di Omer Bonezzi & soci: vedi), ovvero di riduzione degli “spazi” di partecipazione democratica, immaginando nuovi strumenti di informazione, coinvolgimento, partecipazione. Giustamente nella seduta della commissione il presidente dell’Unione Mauro Smeraldi ha osservato (ricordando esperienze di città svizzere) che non è affatto automatico che un aumento delle dimensioni del comune provochi una riduzione delle opportunità di partecipazione (come se questa fosse una prerogativa dei piccoli e piccolissimi comuni!). Peccato, però, che manchi nello studio una sistematica rassegna delle opzioni “compensative” che possono essere messe in campo con innovazioni di ingegneria istituzionale e con nuovi strumenti di partecipazione democratica.
Massimo Campigli, Donne con la chitarra, 1927 (Pinacoteca di Brera, foto 16 agosto 2016)

Massimo Campigli, Donne con la chitarra, 1927 (Pinacoteca di Brera, foto 16 agosto 2016)

[4] Debolezza del “committente” nel guidare lo studio di fattibilità. Inadeguate competenze dell’équipe dei ricercatori. A questi due elementi si aggiunga un clima di ostilità (non certo generalizzata, ma comunque importante), conseguenza della precoce mobilitazione dei comitati “contro” (vedi). Mobilitazione che ha preso il via assai prima che lo studio di fattibilità producesse qualche elemento utile per la discussione (a riprova del fatto che ci si è schierati contro “a prescindere”). Si aggiunga anche la completa mancanza di qualsiasi iniziativa a difesa dello studio di fattibilità, ovvero dello “studio” del tema (strabiliante in questi due anni la completa mancanza di iniziative del PD di Spilamberto che ha dunque lasciato le piazze in mano agli avversari). L’insieme di questi fattori consente di produrre un facile pronostico: non se ne farà nulla. Nel senso che uno studio di fattibilità nient’affatto convincente si abbina ad un sistema politico frastagliato, eterogeneo, ma soprattutto … debole. Come testimonia anche questa assai poco esaltante vicenda dello studio di fattibilità. Non sto certo dicendo che è stato tutto inutile. No di certo. Ma lo studio di fattibilità è stato, almeno sino a qui, un’occasione mancata. Almeno sino ad ora. Ha comunque avuto il merito di avviare una discussione e di offrire qualche primo elemento di riflessione, per quanto parziale. Elementi insufficienti per pensare seriamente di impegnare il sistema politico locale ed i cittadini in una decisione sul tema. Quello che invece si può, anzi, si deve fare è – finalmente – portare la discussione nella società. Si organizzino “comitati per il sì” (anche se di questi tempi è formula non molto fortunata) e si inizi a presentare lo studio (completo però degli elementi ad oggi mancanti) ai cittadini, nei quartieri, alle realtà associative, in ogni occasione utile. Semplicemente segnalando che c’è un tema che in tempi non troppo lontani dovremo tutti assieme affrontare: il nostro futuro ed il futuro delle attuali amministrazioni locali (vedi).

Gino Severini, Le Nord-Sud, 1912 (Pinacoteca di Brera, foto 16 agosto 2016)

Gino Severini, Le Nord-Sud, 1912 (Pinacoteca di Brera, foto 16 agosto 2016)

PS I materiali dello studio Nomisma-Consorzio MIPA sono pubblicati nell’apposita sezione web dell’Unione Terre di Castelli. Ad oggi la versione dello studio presentata nella commissione del 12/9 non è ancora disponibile (vedi).

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One Response to Ecco perché non si farà la fusione dei comuni (anche se fosse la cosa giusta)

  1. Roberto Adani ha detto:

    Le tue considerazioni sono del tutto condivisibili Andrea, ma questo esito era ampiamente prevedibile. Già la conoscenza della macchina amministrativa è spesso ignota anche alle migliori università italiane e ancor di più alle varie società di consulenza. Se a queso si aggiunge che ogni amministrazione ha una propria storia e un organizzazione peculiare, l’ignoranza di uno studioso esterno diventa completa. Le consulenze esterne hanno senso quando ci si voglia confrontare elementi esterni alle amministrazioni, quando si vogliono trasferire meccanismi e cultura in uso nelle imprese all’interno delle amministrazioni per esempio , oppure è necessario investigare gli effetti sul territorio o sull’architettura istituzionale delle proprie scelte organizzative. L’Unione dei Comuni Terre di Castelli è stata la più importante unione d’Italia, sia per capacità innovativa che per risultati operativi. Lo studio di fattibilità è stato fatto da una task force costituita da dipendenti dei comuni. Non ho mai compreso la sfiducia nelle capacità dei propri dipendenti, che più di chiunque altro conoscono la macchina amministrativa e il funzionamento dei servizi. E’ vero che in tal modo si corrono rischi di conservazione e di autotutela che sono però facilmente evitabili puntando sugli innovatori (presenti in buon numero nei nostri comuni) e con un buon confronto con l’esterno, con esperienze già avviate come quelle della Valsamoggia come dici tu. Ma un approfondito studio interno è l’unico capace di garantire l’affidabilità di uno studio di fattibilità garantendo anche la responsabilità futura di uno studio al quale servono poi gambe per essere realizzato. Il personale coinvolto nel processo deve per primo credere nel risultato dello studio in modo da sentirne la responsabilità e garantirne i risultati. Ma io non ho alcun dubbio che ci siano diverse opportunità di razionalizzazione, efficientamento e risparmio in un processo di fusione. L’altro effetto virtuoso è dato dalla possibilità di scegliere e qualificare la classe dirigente, anche politica, se si agisce su un bacino più grande.
    Questi però sono i dettagli di una scelta, le ragioni fondamentali sono politiche e strategiche. Le motivazioni più importanti riguardano l’efficacia dell’azione di governo. I fattori che più influenzano la qualità delle vita delle persone si sviluppano su un bacino più ampio rispetto alla dimensione attuale dei comuni. La sanità ha una dimensione distrettuale, la scuola e la formazione portano già oggi le famiglie a ragionare su un area che travalica i confini comunali, le famiglie con bimbi piccoli, con anziani non autosufficienti o con portatori di handicap scelgono non di rado di cambiare comune di residenza alla ricerca dei servizi che per esse sono essenziali. Ma pensate al lavoro e allo sviluppo, alla sicurezza, all’ambiente e all’acqua, all’agricoltura, la valle dei ciliegi è molto più ampia delle basse di Vignola. Se si vogliono governare efficacemente questi fattori che incidono sulla qualità della vita delle persone si deve avere una macchina amministrativa della dimensione territoriale adeguata, dotata del numero di specializzazioni necessarie per affrontare queste problematiche. Ad uno studio esterno si deve chiedere qual’è la dimensione ottimale per il governo di tali problematiche, ma soprattutto qual’è il compromesso ottimale tra efficacia dell’azione di governo e distanza dai cittadini e dai problemi. La scelta della fusione non è però una scelta di ingegneria istituzionale o di risparmio economico la scelta della fusione è una scelta strategica di governo e politica, è una scelta attraverso la quale si decide di voler governare quella terra di nessuno che travalica ciò che i comuni devono fare per legge, la sanità, i fiumi, l’ambiente, il lavoro, l’agricoltura la scuola, etc. Si tratta di occupare quello spazio nebuloso chiamato governance con le leve del governo locale. Quando facemmo l’unione non c’erano la maggioranza delle leggi e dei contributi che in seguito sono venuti con un confronto continuo con la regione e con lo stato per conquistare autonomia e risorse. Abbiamo ottenuto quei risultati con la forza di chi mette in campo un progetto ambizioso e innovativo in cui credono e investono tutti i sindaci e tutti i territori. ( una curiosità, inizialmente 3 dei 5 comuni erano contrari all’Unione, io e Gozzoli dicemmo che saremmo andati avanti comunque in due e da quel momento la paura di rimanere esclusi convinse gli altri a investire tutti loro stessi) La condizione necessaria era che ognuno dei comuni rinunciasse a un pezzo di autonomia e di risorse per un obiettivo superiore di potenziamento dei servizi ai cittadini. Se oggi è venuto meno questo presupposto e l’unione invece di essere un progetto strategico è diventato un soggetto burocratico-amministrativo da cui ogni comune cerca di trarre il massimo del vantaggio per se, se così è, dovete essere in grado di inventarvi un nuovo progetto in cui credere, ancora più ambizioso del nostro e giocarvi tutti voi stessi, il rischio è connaturato alla buona politica, le scelte prive di rischi sono le scelte che possono fare i segretari comunali, non c’è necessità di un sindaco per l’amministrazione ordinaria, un sindaco si misura sui progetti straordinari e innovativi che disegnano un futuro e lasciano un segno per la propria comunità. Certo si può fallire o non riuscire, ma non si può non provare. Io ho creduto fortemente che questo territorio avesse necessità di un grande parco scientifico tecnologico alla SIPE, sono certo che fosse la risposta giusta per lo sviluppo di questo territorio, ci ho creduto e investito fortemente ma non ci sono riuscito, una parte importante della comunità non ritenne accettabile il prezzo da pagare. Può essere che i cittadini non comprendano, non siano pronti, siano distratti, non abbiano fiducia o si lascino affascinare dai richiami al campanile, ma una classe dirigente degna di questo nome deve proporre ciò che crede debba essere fatto…poi accetterà e prenderà atto del responso dei cittadini, ma non senza difendere fino all’ultimo un progetto in cui crede. I fantasmi di chi agita la scomparsa del campanile sono risibili, è chiaro che Festà o San Vito esistono con la loro identità storica e il proprio orgoglio più forte che mai, anche se non fanno comune, è chiaro che le singole comunità possono trarre forza da un ente locale più forte ed efficiente, le strutture politico-amministrative non sono il fine, ma il mezzo con cui sviluppare le singole comunità, un mezzo più forte ed efficace offre più opportunità di sviluppare le comunità comprese le loro peculiarità e le loro storie. Quindi smettetela di nascondervi dietro ai numeri e mettete avanti le idee. In un momento di crisi come questo i comuni non vorrebbero gestire il collocamento, la formazione professionale, integrare tra loro scuole, università e imprese, governare l’innovazione, lo sviluppo agricolo, le scelte energetiche, il trasporto pubblico, la programmazione sanitaria, presiedere un comitato della sicurezza di area con il potere di coordinare l’intervento di tutte le forze dell’ordine, gestire la protezione civile da protagonisti. Tutte cose che i comuni non fanno, non perché le comunità non ne abbiano bisogno e non tanto per una questione di risorse, ma perché non ne hanno, la forza, il potere e l’autorità. Sviluppate senza limiti il progetto di cui il territorio ha bisogno e istituite un tavolo di confronto con stato e regione, cambiate le leggi se ce n’è bisogno, pretendete le risorse a quel punto, quando avrete ottenuto il massimo possibile sul fronte dell’autonomia di governo, spiegatelo ai cittadini, voi avrete fatto il vostro dovere, loro eserciteranno il loro consapevole diritto di scelta.

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