Prima bozza dello studio di fattibilità sulla fusione dei comuni. Nomisma rimandata a settembre

Seduta agostana (il 3 agosto scorso: pdf) della commissione consultiva per il progetto di riorganizzazione istituzionale (fusione dei comuni ecc. ecc. vedi). Giustificata dal fatto che le prima bozze dei diversi documenti che compongono lo “studio di fattibilità” sono pronte e meritano di essere distribuite ai consiglieri (e sperabilmente anche di essere rese pubbliche). Diciamo subito che il lavoro fatto da Nomisma è tutt’altro che soddisfacente (non è una bocciatura, ma un “rinvio a settembre” sì). In alcuni casi, anzi, vi sono impostazioni metodologiche davvero strampalate che in effetti conducono “fuori strada”. Ovviamente lo studio non fornisce una risposta in termini sì/no alla domanda sull’opportunità di una fusione dei comuni dell’Unione Terre di Castelli. Dovrebbe però mettere a disposizione dei decision maker un po’ di dati ed argomenti di ausilio alla decisione. Un lavoro ad oggi fatto solo a metà. E, come si diceva, con parti nient’affatto convincenti. E’ bene dunque che la giunta dell’Unione, i componenti della “commissione consultiva”, i consiglieri tutti – e pure i cittadini interessati – inizino a vagliare criticamente il materiale. Che per essere ritenuto accettabile (nel senso, innanzitutto, di corretto dal punto di vista metodologico) necessita di una significativa “rilavorazione”. Qui limitiamo le considerazioni a tre punti.B_spostam
[1] L’analisi socio-economica è ancora ad un livello (troppo) superficiale. Ma qualche spunto già lo offre. Il 62,9% degli occupati di Savignano si spostano per lavoro. E’ il valore più alto, seguito da Castelnuovo Rangone (59,7%), Guiglia (57,7%), Castelvetro (57,6%), Spilamberto (56,2%), Marano (56,0%). Se pensiamo che a Modena sono il 39,1% ed a Bologna il 41,8% risulta evidente una cosa (peraltro già nota). Le opportunità occupazionali del nostro distretto sono più basse rispetto a quelle offerte da altri territori (che si caratterizzano come veri e propri “distretti industriali” con relativa offerta occupazionale). Senza intendere alcunché di negativo con tale espressione, il nostro è piuttosto, in una certa misura, un “distretto dormitorio” – una parte significativa della popolazione residente lavora altrove. Ma questo significa una maggiore interrelazione (persone che risiedono in un comune, ma lavorano in un altro) – che dal punto di vista di un ragionamento sulla “fusione” è una risorsa. Una ulteriore fragilità del tessuto economico locale emerge dai dati sulla disoccupazione. Di nuovo è Savignano la realtà più fragile (con un tasso di disoccupazione del 7,13%) – se questi dati fossero stati presenti ai consiglieri comunali forse questo comune non si sarebbe sfilato dallo studio di fattibilità. Seguita da Vignola (6,92%) e Zocca (6,41%). Tra 2009 e 2013, inoltre, il numero delle imprese sul territorio dell’Unione è diminuito di 223 unità (2,56%) – altro elemento di sofferenza causato dalla crisi. Certo serve un’analisi più sofisticata della “sofferenza economica” di questo territorio (un tema che aspetta ancora una adeguata trattazione: vedi). Ma già questi dati dovrebbero invitare gli amministratori locali ad interrogarsi seriamente sul “che fare” – continuare come se nulla stesse accadendo non è decisamente salutare (vedi). Già questi pochi dati evidenziano un impoverimento del tessuto economico e delle opportunità occupazionali di questo territorio. Manca del tutto, invece, un’analisi dei processi di downsizing delle amministrazioni comunali (vedi), ovvero dei servizi tagliati o ridimensionati negli ultimi anni (si potrebbe guardare, in primo luogo, a cosa è successo sul versante dei servizi per l’infanzia: vedi). Ultima cosa: inaccettabile che molti dati siano aggiornati al 2011! (e c’è pure un errore vistoso a pag .4)

B_disoccupazione
[2] Completamente da rifare è la stima dei benefici economici, in termini di riduzione della spesa pro-capite (conseguenza di un ipotetico “efficientamento”), nel caso di fusione dei comuni. Troppo generosi sono i benefici stimati da Nomisma! Ed è una conseguenza di una impostazione metodologica completamente sbagliata (roba da bocciatura, non da rinvio a settembre!). Si tratta dell’analisi sul “rendimento istituzionale” (già la scelta di questo titolo mi sembra fuorviante – non di rendimento delle “istituzioni” si tratta!). Lo studio assume un benchmark nazionale per il confronto dei dati di spesa per abitante per funzione ed utilizza tale dato per calcolare il beneficio economico ipotizzabile dalla crescita dimensionale conseguibile dalla fusione dei comuni, secondo tre diverse configurazioni. Questa impostazione è metodologicamente scorretta e comunque improduttiva. Come giustamente è riportato a pag. 16 dell’executive summaryA livello generale i dati di spesa non incorporano il livello di output che i comuni erogano (la qualità e la quantità dei servizi).” L’utilizzo di un benchmark nazionale (che per intenderci è calcolato includendo i comuni del Sud o di altre regioni meno “virtuose” nell’offerta di servizi sociali, assistenza handicap, asili nido, servizi scolastici, ecc.) non si giustifica per stimare l’andamento della spesa pro-capite di comuni come quelli dell’Unione Terre di Castelli che appartengono ad un’area, quella centro-emiliana, che offre in molti ambiti un livello di servizi significativamente superiore alla “media nazionale”. Nel documento di Nomisma risulta pertanto, in modo davvero singolare, un “risparmio di spesa” (nell’ipotesi di fusione di comuni) di qualche decina di euro (con riferimento alla spesa pro-capite) su servizi come “istruzione” e “nido” che di fatto sono già “fusi” (essendo gestiti in forma associata sin dall’inizio della costituzione dell’Unione dei comuni) e non si vede come possano portare a riduzioni di spesa così significative solo con il passaggio dall’Unione alla “fusione”. Plausibilmente tali “benefici economici” sono invece il risultato di una proiezione a livello locale di livelli di spesa pro-capite più bassi (media nazionale) dovuti anche a livelli di servizi significativamente inferiori. Questa sezione deve pertanto essere completamente riformulata. L’uso di un benchmark nazionale così costruito è un procedimento grossolano che porta a previsioni errate (troppo positive per l’ipotesi fusione).

B_bench8

Troppa grazia! La stima di un risparmio di spesa (33,1 euro procapite) sulla spesa per “istruzione” o (12 euro procapite) per asilo nido grazie all’efficientamento conseguente alla fusione dei comuni (nello specifico, ipotizzata ad 8) è in realtà il frutto di un grossolano errore metodologico. Non è corretto usare la spesa procapite nazionale (assai più bassa che quella dei comuni dell’Emilia-Romagna) su questi servizi per stimare quella del “comune fuso”.

[3] Il documento “Mappatura dei servizi/funzioni e individuazione delle modalità organizzative” riporta alcuni dati interessanti, utili per una discussione avviata da tempo, ma che troppo presto è stata piegata a “finalità partigiane”. Esso contiene infatti alcuni dati sulla spesa procapite dei comuni del nostro distretto da cui esce una conferma del fatto che non è affatto vero, come qualcuno strumentalmente ha sostenuto (vedi), che i comuni più “efficienti” sono quelli con popolazione compresa tra 10 e 20mila abitanti. Un argomento usato contro l’ipotesi di un “supercomune” da 50mila o più abitanti. A parte che l’efficienza è data dal rapporto tra servizi erogati e costi sostenuti – e questi studi si limitano ai costi sostenuti (ovvero alla spesa corrente). Ma premesso questo (e non è cosa da poco) i dati raccolti da Nomisma evidenziano che la spesa procapite più bassa si ha nel comune di Vignola (che è anche il comune più grande, con oltre 25.000 abitanti: vedi). E’ plausibile che il livello di servizi offerti dal comune di Vignola non sia inferiore a quello di altri comuni (come Castelvetro, Castelnuovo, Savignano, ecc.) che però esibiscono una spesa procapite più alta. Insomma, è giunta l’ora di fare ragionamenti un po’ meno grossolani (ed un po’ più metodologicamente fondati). Da questo punto di vista anche le “prime bozze” un aiuto lo danno.

B_spesa procapite

Questo confronto (ed altri presenti nello studio) sulla spesa procapite dei comuni dell’Unione dimostra che non è affatto vero che i comuni più “efficienti” sono quelli con popolazione inferiore ai 20mila abitanti. E’ infatti Vignola il comune con la spesa procapite più bassa (mentre è plausibile ritenere che il livello di servizi offerto sia tra i più alti).

[4] Una prima lettura dei diversi documenti sin qui prodotti da Nomisma & C. evidenzia che c’è ancora parecchio da fare per inquadrare in modo decente il tema fusione o riorganizzazione dell’Unione. Tra l’altro Nomisma ha inteso il tema “rafforzamento dell’Unione” come se si trattasse solo di conferire nuovi servizi, ovvero di aumentare le convenzioni. Ma non è così. C’è tutto il tema del rafforzamento della capacità decisionale e del raccordo tra Unione e consigli comunali da “esplorare”. Per questo è bene che la giunta dell’Unione “rimandi a settembre” Nomisma, chiedendole di correggere i grossolani errori metodologici, di aggiornare i dati ad anni più recenti, di completare l’analisi. Ma è anche bene che su questi primi materiali, per quanto grossolani in alcune parti, amministratori e cittadini si esercitino in un’analisi critica. E’ la qualità delle richieste del committente che determina, in misura rilevante, la qualità del lavoro dei “consulenti”. Il lavoro per lo studio di fattibilità è solo a metà del guado.

PS Qui i tre documenti analizzati (parzialmente) in questo post. (1) L’analisi socio-economica (pdf). (2) L’Analisi del rendimento istituzionale, report sintetico sui principali indicatori comparativi e comparazione tra gli scenari di riorganizzazione territoriale e potenziamento dell’Unione (pdf). (3) La Mappatura dei servizi/funzioni e individuazione delle modalità organizzative (pdf). Al momento questi e gli altri documenti che compongono lo “studio di fattibilità”, per quanto “bozze”, non sono ancora pubblicati nell’apposita sezione web dell’Unione Terre di Castelli (vedi). E’ bene che lo siano al più presto. Ed è bene che si trovi il modo per fare una decente discussione in merito. Sino ad oggi non è stato così, ma la messa a disposizione dei primi pezzi di analisi consentirebbe di uscire da questa frustrante condizione.

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5 risposte a Prima bozza dello studio di fattibilità sulla fusione dei comuni. Nomisma rimandata a settembre

  1. Maurizio Tedeschi ha detto:

    Ringrazio Andrea per l’ottima analisi dei documenti consegnati dallo studio di fattibilità.
    Appena avrò modo di leggerli le considerazioni viste in questo articolo mi saranno sicuramente d’aiuto.
    Dal poco che ho potuto leggere ho avuto anch’io la sensazione che i dati presentati siano poco completi.
    Nel tuo articolo ci sono però un paio di cose che non ho capito e altre su cui dissento.
    Mi sfugge per esempio come possa essere una risorsa per la fusione il fatto di vivere in “paesi dormitorio”. La scelta di privilegiare la crescita residenziale è stata una scelta delle precedenti Amministrazioni e che dubito possa essere migliorata dalla fusione.
    Quello che ricordo bene è che il PSC prevedeva ancora un enorme aumento del residenziale (alla faccia dei paesi dormitorio). Fortunatamente Comuni come Savignano hanno previsto crescita zero e la Provincia ha “bocciato” il PSC.
    Per quanto riguarda la mobilità lavorativa:
    il PSC prevedeva il polo principale delle attività produttive nei pressi di San Donnino, per cui all’estremo delle Terre dei Castelli e questo non era certo propedeutico a ridurre gli spostamenti.
    Il PSC è stato “rimandato” e vedremo come verrà riproposto.
    Sui dati della percentuale di disoccupazione:
    mi chiedo quale sia il meccanismo per cui la fusione porterebbe a migliorare la situazione occupazionale, e sono certo che se lo espliciti saranno in molti ad apprezzarlo. A me non risulta che questo sia successo in Valsamoggia, ma forse sono male informato.
    Dissento completamente sul fatto che a Savignano ci sarebbe stata una diversa votazione se avessimo avuto questi dati a disposizione. Che Savignano abbia un reddito inferiore agli altri Comuni è una cosa nota, ma sono ben lungi dal pensare che unendo Savignano, Marano e Vignola ci sarebbero dei benefici occupazionali per quelli che mi piace e mi piacerà chiamare anche in futuro Savignanesi (e non con un qualche nuovo appellativo; a proposito non so come si chiamino gli abitanti di Valsamoggia).
    In qualità di Consigliere di Savignano che ha votato contro lo studio di fattibilità ti assicuro che non avrei cambiato idea vedendo questi dati.

    Per interesse personale, visto che Savignano è fuori dai giochi, mi sono ascoltato la registrazione sul web della Commissione.
    Ho sentito che le centinaia di pagine dello studio (che è stato dichiarato essere una bozza) sono state consegnate ai Consiglieri la mattina stessa della riunione, praticamente nessuno le aveva potute leggere.
    Durante la riunione i dubbi e le critiche ascoltate sono state tante, in particolare dal Sindaco di Montese.
    Quello che si è capito è che i dati non sono omogenei, per esempio non tengono conto dei servizi conferiti in Unione, per cui un Comune che eroga direttamente un servizio risulta avere costi più altri di un altro Comune che ha conferito lo stesso servizio all’Unione.
    E’ evidente che questi dati necessitano di un affinamento, anche piuttosto corposo.
    Aggiungo:
    fatico molto a capire con quale logica si siano presentate delle ipotesi di fusioni comprendenti Savignano dopo che lo stesso ha votato di non essere interessato allo studio e alla fusione.
    Considerato che la proposta di fusione deve essere portata nei Consigli, che logica ha far votare una proposta che prevede anche un Comune che ha già votato contrario?
    Ma forse essendo una bozza sarà modificata.

    Cordiali saluti, Maurizio.

    • Andrea Paltrinieri ha detto:

      Completo la risposta. (1) Su come la fusione dei comuni possa aiutare nella lotta alla disoccupazione ho provato a dire nella “replica” di qualche giorno fa. Inutile prendersela con il governo o l’Unione Europea se non si prova a fare la propria parte, ovvero a ricercare una diversa allocazione delle risorse per la spesa corrente. Se la fusione consente di ottenere più risorse e di spendere almeno un po’ meno, a parità di servizi, per la “macchina amministrativa”, allora essa mette a disposizione risorse che io vorrei vedere impiegate per lo “sviluppo locale”. Nessuna certezza che ciò possa essere sufficiente per cambiare il destino del sistema produttivo di questo territorio (che in Savignano ha uno dei suoi maggiori punti di debolezza – questo ci dicono i dati; il PSC è ancora da venire). Ma in ciò sta il motivo di interesse. (2) “Mi sfugge per esempio come possa essere una risorsa per la fusione il fatto di vivere in “paesi dormitorio”.” – questa la tua osservazione. E’ presto detto. Nel nostro distretto c’é una percentuale più alta che altrove di cittadini che qui risiedono, ma lavorano altrove. Io ad esempio ho un lavoro che gravita su Bologna dagli anni dell’università. Passo a Bologna una parte consistente del mio tempo. Un fatto che relativizza l’appartenenza. Dunque rende meno centrale il senso di identità territoriale che tu ritieni essere esclusivo. Insomma, se il progetto di fusione dei comuni fosse convincente per le opportunità che offre io non ci vedrei nulla di male nel passare dal comune di Vignola ad un comune più grande frutto dell’aggregazione di comuni storici, ovvero costituiti da 150 anni. Forse è così anche per le generazioni dell’Erasmus e dei viaggi all’estero (per i giovani di oggi assai più frequenti che per la nostra generazione).

  2. Dimer ha detto:

    Quando si vogliono trovare soluzioni serie, si inizia dai problemi, li si affronta con la “durezza” necessaria, senza escamotage o fughe in avanti e senza avvilire le posizioni diverse. Diceva G.B. Vico che la “natura delle cose è nel loro nascimento”. Forse troppo deterministico, ma da non trascurare. Adesso di nuovo siamo a dire che si poteva, si sarebbe potuto… Rischiamo purtroppo di perdere quello che a noi sta a cuore: la passione per la politica e per l’amministrazione come attenzione alle persone e agli uomini, alla conciliazione degli interessi, più che agli interessi di parte e alle statistiche. D’altra parte anche la recente decisione dell’Assemblea Regionale relativamente ai referendum dimostra che avevamo visto giusto.

  3. Andrea Paltrinieri ha detto:

    Mi preme chiarire un punto ed in tal modo rispondo sia a Maurizio (solo parzialmente) sia a Dimer. Grecia, Italia e Spagna non hanno ancora recuperato i livelli di PIL e di occupazione pre-crisi. E sono passati 8 anni. La crisi non colpisce in modo omogeneo tutti i paesi europei – lo sappiamo. Ma da noi ci vorranno ancora parecchi anni per “uscirne”. Nel frattempo la spesa pubblica è sostanzialmente ferma. La spesa per investimenti si è dimezzata. Il bilancio degli enti locali è in questi anni calato. Non che le cose andassero particolarmente bene prima (guardiamo le condizioni degli edifici pubblici: scuole, biblioteche, musei, teatri, piscine, ecc.), ma adesso vanno peggio. Anche i nostri comuni hanno iniziato a tagliare i servizi. Un po’ di imprese hanno chiuso o si sono ridimensionate. Si fa fatica a trovare analisi sistematiche sugli effetti della crisi nel nostro territorio, ma le informazioni frammentarie che ci sono danno l’idea di una crescente sofferenza economica e sociale. Nel frattempo le nostre amministrazioni comunali non stanno facendo nulla per promuovere un nuovo “sviluppo locale” (magari anche diverso da quello del passato): non hanno idee, ma non hanno neppure risorse. Questa premessa per arrivare al punto. Anche gli enti locali debbono fare la loro parte, debbono inventarsi qualcosa per far crescere l’efficienza e per liberare risorse dai loro bilanci da investire nello sviluppo locale. Debbono portare a casa più finanziamenti tramite bandi. Intanto però la realtà è questa:
    https://amarevignola.wordpress.com/2016/07/19/comuni-incapaci-di-accedere-ai-finanziamenti-del-piano-biblioteche-e-musei/
    Il blocco del turnover ha ridotto il personale e diminuito la capacità di fare. Che già non era molta. Insomma, a me sembra che la realtà sia drammatica, ma forse non ce ne accorgiamo. Se ne accorgono le nuove generazioni, i ventenni ed i trentenni. Faticano a trovare un lavoro, non riescono a comprare casa, fanno famiglia più tardi, rinunciano al secondo figlio (pur desiderandolo) e così via. Mi sembra davvero che ci siano tutti i motivi per cercare di capire se aggregando i comuni, mettendosi assieme, non si riesca a fare di più e meglio per i cittadini di questo territorio. Ribadisco: non ho una risposta e per questo ritengo importante lo studio di fattibilità. Che vorrei vedere fatto davvero bene (al momento non ci siamo). Fare lo studio non vuol dire “avere già deciso” o dover per forza poi decidere la fusione. Forse per altri – non per me. Vuol dire valutare i pro ed i contro delle diverse ipotesi: fusione, revisione dell’Unione, status quo. Si inizia dai problemi, appunto. Ma ci si interroga sulla possibilità di fare qualcosa a livello locale. Chi pensa che basti cambiare il presidente del consiglio temo dovrà ricredersi – forse la Grecia ci dovrebbe insegnare qualcosa. Michele Salvati ripete che l’alternativa è tra morte rapida ed asfissia lenta. Forse però l’asfissia lenta, dandoci un po’ più di tempo, ci può consentire di “inventare qualcosa”. Per il resto per sapere se la gente preferisce lo status quo, ovvero continuare a chiamarsi “savignanesi”, “vignolesi”, ecc., oppure procedere con l’aggregazione dei comuni perché pensa in tal modo di poter avere più servizi ed una qualità della vita migliore c’é solo un modo: chiederglielo. Ma per arrivare a questo prima bisogna aver fatto bene uno studio di fattibilità. Mi capita di visitare musei, biblioteche, centri culturali, teatri, ecc. in questi comuni – anche a Savignano. Nella stragrande maggioranza dei casi inducono una grande tristezza. Testimoniano che questi comuni non ce la fanno più. Non lo vedete? E se lo vedete che cosa proponete?

    • Dimer ha detto:

      Mi preme fare alcune osservazioni anche perché riconosco veritiere diverse delle tue annotazioni. Bisogna però partire dal punto giusto o si prendono strade poco opportune e prive di sbocchi. Ho già detto altre volte che i Comuni non hanno potestà legislativa, dunque le scelte strategiche discendono e dipendono dal Parlamento e dalla Regione, Autonomia impositiva, politiche fiscali, politiche energetiche e del territorio, servizi alla persona, per dirne alcune sono imprescindibili se vuoi sapere cosa fare, dove andare e chi aiutare. Certo i Comuni possono fare pressione, ma da un po’ di anni molti Comuni e la stessa loro associazione più rappresentativa sembra più preoccupata di non disturbare il manovratore che altro, Ho inaftti anche detto che io non ho competenze e non sono a livelli tanto alti da potere dire se nel 2011 era meglio votare o no, certo la Spagna che è andata a votare sta più o meno come stava prima e non mi sembra tanto peggio di noi.Ho anche detto che la storia non è ininfluente e l’identità non si crea dall’altro, ma, soprattutto, ho detto che i cittadini andavano coinvolti prima: era facile, bastava coinvolgerli in campagna elettorale e chiarire se si voleva o meno la fusione nel programma elettorale. Ho detto pure che vanno prese in mano le convenzioni e già si troverebbe che è possibile snellire e migliorare. Se non basta casmbiare il presidfernte del consiglio, cosa giusta, è anche vero che non mi sembra che ci sia una grande attenzione per le Autonomie locali, basta vedere, fra l’altro, l’approssimazione con cui si sta procedendo al trasferimento delle funzioni delle Province alle Regioni, tanto che non è chiaro se sarà un semplice trasferimento o altro..

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