Un sasso nello stagno della campagna elettorale/4. Rigenerare la democrazia locale

La completa mancanza di pubblico alle sedute del consiglio comunale è solo il più tangibile segno del malessere della democrazia locale. Di certo non l’unico e neppure il più importante. Distacco, scetticismo, sfiducia verso le istituzioni della democrazia locale – sono sentimenti sempre più diffusi tra i cittadini. Che spessissimo sono portati a pensare di non avere strumenti ed occasioni per far sentire la propria voce e partecipare così alla formazione delle decisioni sul futuro della città. Diversamente da chi influenza le decisioni cittadine pur rimanendo nell’ombra – i nostri piccoli “poteri forti”. Eppure, ironia della sorte, l’idea dell’uguaglianza politica, ovvero dell’uguale possibilità di tutti di partecipare a determinare il futuro della città, è richiamata nel sito web del comune di Vignola (ricorrendo ad una citazione di Aristotele)! La prassi però va da un’altra parte. Mai come nella legislatura che volge al termine è risultato eclatante lo scarto tra roboanti progetti di “partecipazione” e la realtà del (non)coinvolgimento dei cittadini (vedi). Proporsi di amministrare Vignola per la prossima legislatura – nei cinque anni 2014-2019 – richiede un’idea di come “rigenerare” la democrazia locale. Ma come?

Un'opera di Banksy: Follow your dreams - cancelled.

Un’opera di Banksy: Follow your dreams – cancelled.

[1] All’inizio degli anni ’90 le riforme nell’ordinamento degli enti locali (l. n.142/1990) e l’introduzione della legge sull’elezione diretta del sindaco (l. n.81/1993) hanno portato al superamento del “regime dei partiti” che vigeva negli enti locali, cambiando modalità e performance della democrazia rappresentativa locale. L’unica riforma istituzionale che davvero ha funzionato in Italia ha dato più poteri al sindaco, ora direttamente responsabile nei confronti dei cittadini per la realizzazione del suo programma elettorale. L’esperienza di un ventennio ha tuttavia fatto emergere nuovi punti di tensione (lungo il “circuito” giunta-consiglio comunale-partiti-cittadini) rispetto a cui manca tuttora un’adeguata riflessione. Qualche amministratore più intraprendente (non certo a Vignola!) ha provato a supplire al venir meno della capacità di raccolta dei bisogni e di elaborazione svolta in precedenza da partiti (poi divenuti sempre più autoreferenziali: vedi) innestando nuove pratiche di “ascolto e partecipazione dei cittadini”, ma senza giungere a stabilizzare un nuovo ordinamento integrato tra democrazia rappresentativa e “democrazia diretta” così da poter fungere da modello (vedi). Ugualmente importante, poi, è il tema di come far funzionare meglio la locale democrazia rappresentativa che vede ancora come momento centrale la scelta di un sindaco e del suo programma. Sono questioni che hanno un importante presupposto che è bene esplicitare. Le forme in cui si incarna la democrazia locale possono evolvere sia verso il meglio (processi di democratizzazione, ovvero di “perfezionamento democratico”), sia verso il peggio (processi di impoverimento democratico) – la riflessione sul tema è avanzata significativamente negli ultimi anni; si segnala in particolare il libro di Leonardo Morlino, Democrazia e mutamenti. Attori, strutture, processi, LUISS University Press, Roma, 2014 (vedi). Si tratta, in altri termini, di ragionare su quali innovazioni istituzionali o della prassi politico-amministrativa locale (facilitate anche dall’autonomia statutaria) possono far evolvere verso il meglio la concreta democrazia locale (con riferimento alle riconosciute dimensioni della “qualità” della democrazia). Mi limito qui a richiamare tre momenti che possono aprire la strada ad un miglior funzionamento della democrazia locale e dunque ad una migliore responsiveness (ovvero la “capacità di risposta” o corrispondenza con attese e desideri dei cittadini), oltre che ad una più vasta “uguaglianza politica”.

Ridisegnare le istituzioni per spezzare il rircolo autoreferenziale della politica. Una vignetta di Altan

Ridisegnare le istituzioni per spezzare il rircolo autoreferenziale della politica. Una vignetta di Altan

[2] Responsabilità e “rendere conto” (accountability) sono dimensioni fondamentali della democrazia rappresentativa, visto che gli eletti si sono impegnati alla realizzazione di un programma o, comunque, fa parte del loro mandato il cercare di perseguire nel modo migliore l’interesse della collettività. Per rafforzare la corrispondenza tra quanto si dice e quanto si fa occorre dare maggiore forza alla funzione di valutazione e di giudizio sia nel momento della scelta elettorale, sia nel corso della legislatura, sia a termine mandato. Rendere la politica e le scelte amministrative più intellegibili è il primo compito a cui applicarsi. Sino ad oggi è mancato un impegno serio su tale fronte, anche da parte delle amministrazioni comunali (che fanno assai spesso dell’uso di tecnicismi un equivalente funzionale dell’opacità). Ancora oggi gli atti più importanti dell’amministrazione, pensiamo al bilancio di previsione, sono in genere incomprensibili (se non ai tecnici che l’hanno redatto). L’amministrazione Denti (che pure disponeva di un assessore alla “trasparenza della PA”! vedi), ha mancato completamente l’obiettivo di un bilancio leggibile ai cittadini (vedi) e più in generale di una intelligibilità della propria politica. Solo quando vi è costretta l’amministrazione si impegna a rendere comprensibili le proprie politiche di settore (esemplare è il caso del comune di Bologna che ha prodotto un’informazione comprensibile sulle scuole dell’infanzia solo perché minacciato da un referendum contro il finanziamento di quelle paritarie: vedi). L’impegno a “rendere conto” deve poi sostanziarsi in appositi strumenti di rendicontazione, come il “bilancio di missione”. E’ uno strumento oggi previsto dallo statuto del comune di Vignola (proprio su iniziativa di chi scrive: vedi) ma la sua implementazione sotto l’amministrazione Denti è risultata del tutto deludente, in quanto piegata a logiche di marketing politico (vedi). Deve invece diventare uno strumento a disposizione del consiglio comunale (ovvero di maggioranza e minoranza), in primo luogo, e quindi dei cittadini – questi devono essere coinvolti nella definizione della sua struttura ed articolazione (consentendo loro di avanzare suggerimenti od osservazioni sui fenomeni da monitorare e sugli indicatori da utilizzare a tal fine). Ad oggi non è così. C’è qualcuno che vuole impegnarsi ad innovare su questo fronte? Ovviamente le innovazioni istituzionali sono tanto più produttive nella misura in cui incontrano l’attenzione e la disponibilità ad impegnarsi della “società civile” in queste funzioni di monitoraggio, controllo, discussione dei risultati, critica delle realizzazioni. Le modalità possono essere molteplici: da programmi tipo “adotta un assessore” (vedi) ad iniziative di animazione della sfera pubblica politica locale (è quello che prova a fare AmareVignola). Solo aumentando l’informazione affidabile sui risultati conseguiti (o sulla realizzabilità dei progetti promessi in campagna elettorale) possiamo confidare che il consenso dei cittadini sia anche in misura significativa un “consenso informato”.

Per un "consenso (politico) informato". Una vignetta di Altan

Per un “consenso (politico) informato”. Una vignetta di Altan

[3] Anche se la legge assegna al consiglio comunale funzioni di “indirizzo e controllo” di norma queste non sono esercitate. Il consiglio si limita perlopiù a ratificare atti di sindaco e giunta (vedi). Ne consegue che il processo decisionale ha in genere per gran parte un andamento carsico (privo cioè della dimensione della pubblicità). Quando emerge per approdare in consiglio (per quella parte minoritaria di atti che la legge attribuisce alla competenza del consiglio comunale anziché alla giunta) la decisione è già “confezionata” e risulta modificabile eventualmente solo per aspetti di dettaglio (pena, per la maggioranza, lo sconfessare la propria parte politica che siede in giunta). Non potendo la discussione essere svolta a tutto campo, assume inevitabilmente forme ritualistiche (vedi). Ma in questo modo ci si priva di informazioni ed argomenti qualificanti che possono emergere dal dibattito – in quanto pubblico e rappresentativo di diverse sensibilità ed interessi – migliorando la qualità delle decisioni. In questo caso questa dovrebbe essere ricercata tramite innovazioni volte ad anticipare ed allargare il dibattito:

  • rafforzare la capacità di indirizzo del consiglio comunale, ovvero la sua possibilità di acquisire informazioni “tematiche” o di partecipare a processi argomentativi allargati utili per politiche di settore. L’istruttoria pubblica offre questa opportunità facilitando il confronto tra le realtà associative portatrici di competenze ed interessi ed il consiglio comunale che ha potere decisionale. Ad oggi ne è stata prevista la possibilità nello Statuto dell’Unione Terre di Castelli (su iniziativa delle liste civiche – vedi – e questo non è certo casuale). Va definito il regolamento per renderla operativa. Lo stesso va fatto a livello comunale;
  • aumentare la trasparenza dei processi decisionali, ovvero informare in anticipo sia il consiglio comunale, sia i “portatori d’interesse”, sia i cittadini dei temi in agenda su cui giunta ed amministrazione sono al lavoro, formulando in modo certo schematico gli orientamenti decisionali o le opzioni prese in considerazione. L’obbligo di pubblicare sul sito web del comune l’agenda dell’amministrazione con un primo pacchetto di informazioni consente di evitare che il processo decisionale divenga pubblico quando di fatto la decisione è già stata predeterminata;
  • prevedere la pubblicità delle sedute delle istituzioni “consultive” (es. consulta economica), degli organi decisionali nelle aziende controllate (es. dell’assemblea dei soci dell’ASP), degli organismi di elaborazione di indirizzi politico-amministrativi (es. comitato di distretto) (vedi).
Fidia Falaschetti, Vota Pino Occhio, 2010 (foto Artefiera Bologna 27 gennaio 2013)

Fidia Falaschetti, Vota Pino Occhio, 2010 (foto Artefiera Bologna 27 gennaio 2013)

[4] La partecipazione dei cittadini ai processi decisionali è un elemento della qualità della democrazia – essa infatti consente di realizzare una migliore uguaglianza politica (es. riducendo l’asimmetria tra governanti e cittadini e rimettendo nelle mani dei cittadini alcune decisioni collettive). Si tratta, in questo caso, di innestare dispositivi di partecipazione e di democrazia diretta su un impianto democratico che rimane comunque fortemente di tipo rappresentativo. Il referendum (abrogativo, consultivo, propositivo) è il caso più noto. Al proposito è da osservare che vi sono buone ragioni per procedere all’eliminazione del quorum (sempre più spesso usato strategicamente per far fallire il referendum) ed in effetti da tempo le liste civiche di questo territorio avanzano tale proposta (oggi inserita nel programma per il governo della città). Ma sarebbe ingenuo pensare di cambiare in modo significativo il modo di fare politica solo aumentando le consultazioni (referendarie o di altro tipo) dei cittadini. Così come sarebbe ingenuo pensare di affidarsi ad iniziative inevitabilmente semplicistiche come quelle della “parola ai cittadini” proposte da Paolo Michelotto ed altri (vedi), utili semmai per un’attività di istruttoria, piuttosto che per l’effettiva presa di decisioni. Certo, prendere sul serio il principio della sovranità popolare significa prevedere meccanismi tramite cui i cittadini si riappropriano del potere di decidere, ritirando la delega ai propri rappresentanti. Dobbiamo tuttavia essere consapevoli che la qualità delle decisioni non dipendono solo da chi le assume (si tratti di pochi rappresentanti o dell’intera collettività), ma soprattutto dai caratteri del “momento deliberativo”, ovvero dalla qualità del confronto argomentativo pubblico che precede il momento del voto. Il confronto pubblico basato su argomenti svolge infatti sia una funzione di “lavaggio” delle preferenze (R.E.Goodin: vedi) per via della “pubblicità”,  sia una funzione di formazione delle opinioni dei cittadini per il carattere argomentativo. Insomma, la democrazia non è solo un metodo per aumentare le chances di allineamento dell’orientamento dei rappresentanti alle preferenze dei cittadini, ma anche di “formazione” di quelle preferenze. Per questo occorre sviluppare istituzioni democratiche che, oltre a prevedere l’innesto di momenti di democrazia diretta, riconoscano l’importanza del “momento deliberativo” ovvero del contributo dell’argomentazione pubblica alla formazione delle preferenze (vedi). In tal modo aumentano anche le probabilità che populismo, demagogia, manipolazioni e fenomeni di “politica pop” (vedi) non abbiano presa sui cittadini.

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