Serve ancora il consiglio comunale a Vignola?

Che i consigli comunali non godano di buona salute è cosa nota da tempo (vedi). Nonostante ad essi il legislatore abbia assegnato due funzioni chiave nell’amministrazione comunale – quelle di “indirizzo e di controllo politico-amministrativo” (così recita il Testo Unico degli Enti locali, il Decreto Legislativo n.267/2000, all’art.42, comma 1: vedi) – i consigli comunali sono in genere incapaci di svolgerle adeguatamente. Di fatto la funzione di “indirizzo politico-amministrativo” è esercitata dal sindaco (il consiglio segue, non detta la linea). Per quanto riguarda la funzione di “controllo politico-amministrativo” viene esercitata in modo assai blando ed è dunque priva di efficacia. E’ un fenomeno a cui non sfugge il consiglio comunale di Vignola. Che deprivato ed incapace di esercitare i poteri effettivi che il legislatore gli ha assegnato tende a cercare nuove funzioni da esercitare. Ne è un segnale anche l’attuale dibattito (sic) circa l’impiego delle risorse assegnate ai gruppi consiliari (nulla a che vedere con l’impiego disinvolto, finito sui giornali, da parte dei consiglieri regionali: vedi). Poiché un consiglio comunale che non funziona adeguatamente abbassa la qualità delle decisioni politico-amministrative (la qualità dei programmi e dei progetti) è bene non trascurare il tema (si potrebbe dire che la “scarsa qualità” – a volte un vero e proprio eufemismo – di tali deliberazioni è il vero costo della politica: vedi). Vediamo, dunque.

Marc Quinn, The Zone (Where Time Meets Space), 2012, olio su tela (Fondazione Cini, Isola di San Giorgio Maggiore, Venezia - foto del 6 agosto 2013)

Marc Quinn, The Zone (Where Time Meets Space), 2012, olio su tela (Fondazione Cini, Isola di San Giorgio Maggiore, Venezia – foto del 6 agosto 2013)

[1] E’ stato su richiesta di consiglieri di minoranza che si è sviluppata a Vignola la discussione circa l’impiego dei fondi a disposizione dei gruppi consiliari. Risorse che si vorrebbe destinare – questa la proposta – ad interventi assistenziali (che qualcuno vorrebbe così mirati da aver già individuato nome e cognome del destinatario). Se ne è discusso in una seduta della competente commissione consiliare il 23 settembre scorso, come si apprende dal relativo verbale (pdf). In particolare la discussione si è focalizzata su “l’eventuale destinazione del budget dei gruppi consiliari per l’anno 2013 a favore di aiuto a famiglie in difficoltà”, segnalando “il caso rappresentato da un bambino vignolese affetto da una rara patologia”. Il quesito di fondo è “se sia possibile individuare un iter amministrativo da seguire per l’utilizzo di tale budget a favore di interventi finalizzati” – si tratta nel complesso di 4.000 euro (così ripartiti: “budget a disposizione dei gruppi consiliari in € 3.360 oltre ad € 640,00 quale quota ancora a disposizione del Presidente del Consiglio”). Nonostante le nobili intenzioni c’è qualcosa che non va. Il fatto è questo: tali risorse sono assegnate ai gruppi consiliari a sostegno delle funzioni che sono chiamati a svolgere (ovvero contribuire al processo deliberativo con studi, analisi, approfondimenti, informazione e coinvolgimento della cittadinanza sui temi oggetto di deliberazione in consiglio comunale). Temi che di certo non mancano, pensiamo solo al PSC (vedi) – ed è paradossale vedere che i consiglieri comunali che pure dovranno approvarlo sono al momento quelli che meno ne conoscono i contenuti!

Julian Opie, Bijou with earrings, 2005 (foto Artefiera Bologna, 29 gennaio 2012)

Julian Opie, Bijou with earrings, 2005 (foto Artefiera Bologna, 29 gennaio 2012)

O i gruppi consiliari hanno un’idea di come impiegare tali risorse appunto per svolgere al meglio la loro attività o è bene che rimettano tali risorse nella disponibilità dell’amministrazione. Possono ovviamente finalizzarle (destinandole ad un settore d’intervento o ad un progetto), ma non possono assegnarle quale contributo o sussidio ad uno specifico “caso”. Non possono, cioè, trasformarsi in istituto di beneficenza. Per una semplice ragione: ogni erogazione puntuale necessita di un’istruttoria affidata a regolamenti astratti (e per questo “equi”) od a competenze tecnico-specialistiche – es. assistente sociale o altre figure similari – ed il consiglio comunale non ha né le competenze né la titolarità per una tale decisione. Nel caso lo facesse finirebbe con l’introdurre una discrezionalità non giustificabile, prescindendo dai regolamenti imparziali esistenti. Ed è in effetti su questo scoglio che si è arenata tale volontà di “fare del bene”. Come anticipato, l’episodio evidenzia una condizione paradossale: consiglio comunale e gruppi consiliari non sono in grado di svolgere la funzione che la legge assegna loro (in sintesi: deliberazioni “di qualità”) e per questo vanno alla ricerca di impieghi “nobili” delle risorse che dovrebbero invece utilizzare per quel fine. In tal modo, però, testimoniano della propria scarsa “funzionalità”. In sintesi: è bene che il consiglio comunale faccia il consiglio comunale, ovvero l’organo di “indirizzo politico-amministrativo” (e di “controllo” sull’operato della giunta). E che provi ad esercitare al meglio tali funzioni prima di inventarsi un nuovo ruolo (quello di istituto di assistenza)!

Paolo de Cuarto, E allora assaggi questo caffé, 2012 (foto Artefiera Bologna, 27 gennaio 2013)

Paolo de Cuarto, E allora assaggi questo caffé, 2012 (foto Artefiera Bologna, 27 gennaio 2013)

[2] E’ la legge stessa che riconosce l’opportunità di destinare specifiche risorse a supporto dei compiti istituzionali (prendere decisioni) dei consigli comunali. Il Testo Unico degli Enti Locali (decreto legislativo n.267/2000), all’art. 38, comma 3 recita: “I consigli sono dotati di autonomia funzionale e organizzativa. Con norme regolamentari i comuni e le province fissano le modalità per fornire ai consigli servizi, attrezzature e risorse finanziarie. Nei comuni con popolazione superiore a 15.000 abitanti e nelle province possono essere previste strutture apposite per il funzionamento dei consigli” (corsivo mio). La questione è molto semplice: il legislatore è interessato a far funzionare i consigli comunali e sa che a tal fine sono necessarie “risorse” (oltre a servizi, attrezzature ed eventuali “strutture apposite per il funzionamento”). Immaginava, ad esempio, che deliberazioni impegnative come quelle relative ad un PSC, ad un piano di riqualificazione del centro storico, ad un programma anti-crisi, ad un programma di promozione di fonti energetiche sostenibili (PAES: vedi), ecc., necessitassero di analisi, studi, letture, seminari di approfondimento ed altro ancora – tutte cose che il consiglio comunale di Vignola non ha mai neppure tentato di mettere in piedi (con l’eccezione di qualche isolata iniziativa nella passata legislatura – per un esempio: vedi). Purtroppo questa abdicazione al proprio ruolo, senza neppure “opporre resistenza”, accomuna tanto le forze di maggioranza (comunque scarsamente interessate a dare un ruolo effettivo al consiglio – alla maggioranza basta infatti esprimere il sindaco) quanto le forze di minoranza! Paradossalmente tutto il consiglio comunale si è adattato a questo status di “minorità”, a questa rinuncia all’esercizio di quelle funzioni (di quei poteri) che la legge gli riconosce. Ma questo è un segno di fragilità della democrazia locale.

Gehard Demetz, Be Priest, 2010 (foto Artefiera Bologna 30 gennaio 2011)

Gehard Demetz, Be Priest, 2010 (foto Artefiera Bologna 30 gennaio 2011)

[3] Le innovazioni introdotte nell’ultimo ventennio (elezione diretta dei sindaci, ovvero rafforzamento dell’esecutivo; separazione netta tra competenze “tecniche” e competenze “politiche”) hanno segnato positivamente, a livello locale, la stagione della “seconda repubblica”. Questa esperienza, tuttavia, evidenzia la fragilità dell’assemblea elettiva – il consiglio comunale – incapace di svolgere quelle funzioni (indirizzo e controllo politico-amministrativo) che pure la legge gli assegna. Non è affatto detto che occorra modificare la legge per conseguire tale risultato (come pure qualcuno chiede, ritenendo eccessivo il potere acquisito dai sindaci nella nuova configurazione istituzionale). Potrebbe essere sufficiente un salto di qualità nella cultura politico-amministrativa e l’introduzione di nuove procedure. Le auspicabili innovazioni nelle procedure istituzionali e nei comportamenti degli attori politici possono forse essere introdotte a legislazione invariata, magari intervenendo solo con aggiornamenti dello statuto comunale e del regolamento sul funzionamento del consiglio comunale. Segnalo schematicamente alcuni possibili fronti d’intervento:

  • è necessario rivedere (con l’obiettivo di rafforzarlo) il circuito di indirizzo, controllo, rendicontazione – a partire dall’atto più importante, il bilancio di previsione (che deve diventare un documento “leggibile”: vedi);
  • il controllo sull’operato della giunta (l’organo esecutivo) deve diventare più puntuale e pervasivo, a partire da una verifica del raggiungimento degli obiettivi “assegnati” in sede di bilancio di previsione (e relativa Relazione Previsionale e Programmatica). In particolare debbono essere rafforzati gli strumenti di verifica e rendicontazione, come il “bilancio di missione”, previsto dallo statuto comunale di Vignola sul finire della scorsa legislatura (vedi), ma realizzato ancora in modo del tutto inadeguato (vedi). Il “bilancio di missione”, infatti, è uno strumento che “risponde” in primo luogo al consiglio comunale e la sua struttura dovrebbe essere definita (negoziata e validata) dal consiglio comunale stesso. Ma oggi così non è.
  • con il rinsecchimento dei canali di comunicazione tra partiti e società (forze sociali ed economiche, realtà associative, cittadini) i gruppi consiliari ed il consiglio comunale sono venuti a perdere canali di trasmissione di informazioni e di istanze da parte della comunità locale. Tali canali possono (e debbono) essere ricostruiti a livello istituzionale, ad esempio tramite l’attivazione di “commissioni conoscitive” o tramite strumenti più ambiziosi come l’istruttoria pubblica (vedi), ovvero processi deliberativi allargati e partecipati, rivolti alle realtà associative od anche a tutti i cittadini. Dispositivi istituzionali di questo tipo (già presenti in alcune amministrazioni comunali – es. Modena e Bologna -, ma tendenzialmente sottoutilizzati) contribuiscono a ridare centralità al consiglio comunale nel processo deliberativo (meglio se su atti di pianificazione o programmazioni di settore);
  • ulteriori opportunità si aprono sul versante degli istituti di partecipazione dei cittadini ai processi deliberativi dell’amministrazione comunale (pensiamo all’importanza del PSC ed a quanto poco si è fatto a livello locale per informare e coinvolgere nel dibattito pubblico i cittadini singoli o associati: vedi), con strumenti di “democrazia deliberativa” (vedi), con percorsi di “bilancio partecipativo” o anche con referendum consultivi (per una discussione si veda il libro di Aldo Schiavone, Non ti delego: vedi).
Antonella Cinelli, Doll Eyes n.1, 2012 (foto Artefiera Bologna 29 gennaio 2012)

Antonella Cinelli, Doll Eyes n.1, 2012 (foto Artefiera Bologna 29 gennaio 2012)

Si tratta di alcuni esempi di “intelligenza delle istituzioni” la cui applicazione potrebbe dare maggiore centralità ai consigli comunali nei processi deliberativi locali ed anche dischiudere nuove opportunità di informazione e partecipazione dei cittadini. Ci sono forze politiche locali che pensano di farsi interpreti di queste esigenze di innovazione? Per quello che io vedo, segnali di attenzione al tema ci sono solo da parte della lista di cittadini Vignola Cambia (vedi). Potrebbe non essere un caso.

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One Response to Serve ancora il consiglio comunale a Vignola?

  1. Andrea Paltrinieri ha detto:

    Ho letto solo oggi un articolo a firma di Olivio Romanini sul Corriere di Bologna (24 settembre 2013) che riporta analoghi interrogativi sull’utilità del consiglio comunale (in quel caso nientemeno che quello di Bologna, il capoluogo di regione). Segno evidente – lo si sa da tempo, peraltro – che qualcosa non funziona in modo generalizzato:
    http://corrieredibologna.corriere.it/bologna/notizie/opinioni/2013/24-settembre-2013/fantasma-palazzo-2223268246398.shtml
    Il titolo è indicativo: “Un fantasma nel palazzo. Declino del consiglio comunale”. Ma Romanini focalizza l’attenzione sul fatto che ci sono pochi atti importanti in consiglio comunale (e ciò nonostante il consiglio viene ugualmente convocato per la trattazione di questioni minori). Segno di due cose: molti atti possono essere approvati con semplici delibere di giunta; l’iniziativa sui lavori del consiglio, la sua agenda, la detta comunque il sindaco o la giunta (illuminante il passaggio: “la giunta non ha nulla da portare all’esame dell’aula”). In realtà il problema vero è soprattutto il secondo perché significa che il consiglio comunale è incapace di fissare un’agenda e di programmare i propri lavori facendo quel lavoro di istruttoria che non si esaurisce in una seduta di commissione e di consiglio, visto che tratta di questioni complesse, e che è comunque propedeutico a successivi atti di pianificazione o progettazione dell’amministrazione (pensiamo solo al tema del ridisegno del welfare locale). Il fatto è che oggi i consigli comunali in genere non sono in grado di svolgere questa funzione. Che però è per loro la principale!
    Qui anche la risposta all’articolo di Romanini di Simona Lembi, presidente del consiglio comunale di Bologna:
    http://corrieredibologna.corriere.it/bologna/notizie/politica/2013/25-settembre-2013/valore-limiti-consiglio-comunale-2223288955396.shtml

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