Perché non riusciamo ad avere servizi pubblici di qualità?

Giovedì 26 settembre ho preso parte, in rappresentanza dell’associazione degli utenti “In prima classe per Bologna-Vignola”, alla seduta della IV Commissione consiliare della Provincia di Bologna. Unico punto all’ordine del giorno la ferrovia Bologna-Vignola: “stato del servizio, investimenti realizzati e prospettive future”. Relazioni e dibattito hanno richiesto un paio d’ore. Ed è stato tutt’altro che entusiasmante. La solita ritualità del gioco delle parti, ma in più l’impressione, che io ho provata vivissima, di un ente che da tempo ha perso il controllo delle cose di cui discute. E circa gli impegni che in quelle sedi si assumono solenni – faremo … miglioreremo … e così via – va detto chiaramente che manca completamente un qualsiasi dispositivo di controllo che renda un minimo credibile quanto vi si dice. Ciò che questi episodi evidenziano è un classico problema di governance: il servizio è affidato ad un’azienda pubblica (TPER Spa), ma senza adeguati dispositivi di indirizzo, controllo, rendicontazione questa si autonomizza largamente non solo dagli utenti del servizio (che poi sarebbero anche cittadini-contribuenti!), ma pure dagli enti locali (comuni e provincia) toccati dal servizio e chiamati in causa quando esso non funziona. E persino dalla committenza del servizio (la Regione Emilia-Romagna che ne detiene il 46,13% del capitale, ecc.: vedi). Succede per TPER. Succede per Hera. Pur con differenze non trascurabili succede anche per l’Azienda USL. E così via.

Paolo de Cuarto, E allora assaggi questo caffé, 2012 (foto Artefiera Bologna, 27 gennaio 2013)

Paolo de Cuarto, E allora assaggi questo caffé, 2012 (foto Artefiera Bologna, 27 gennaio 2013)

[1] L’affidamento di servizi pubblici ad aziende autonome dalle istituzioni pubbliche che ne detengono la titolarità risponde in diversi casi a buone ragioni: economie di scala, specializzazione di know-how e di produzione, ecc. Ma in tal modo si paga un prezzo in termini di controllo. L’esternalizzazione di questi “rami d’attività” significa una perdita di conoscenze che mette la committenza istituzionale in una posizione di debolezza nei confronti dell’azienda e del suo management. La politica si illude di esercitare un controllo semplicemente governando le nomine nei posti chiave – una prassi che alimenta infine il contro-circuito del potere (le relazioni fiduciarie dovrebbero garantire che le decisioni aziendali tengano conto della volontà politica o perlomeno non vengano prese in contrasto con questa). Ma ciò semmai rafforza il blocco politica-management, a scapito degli utenti e dei cittadini (a volte anche dando vita a degenerazioni). Per scardinare queste tendenze all’autoreferenzialità occorre ridisegnare i circuiti di indirizzo, controllo, rendicontazione. Ma è proprio rispetto a tale compito che la politica locale si rivela del tutto inadeguata – innanzitutto dal punto di vista della “cultura di governo”. L’esperienza del dibattito nella IV commissione consiliare della Provincia di Bologna ha semplicemente fornito ulteriori conferme di ciò (ma lo stesso sarebbe stato in Assemblea legislativa o in un consiglio comunale). Lì il dibattito si è focalizzato su episodi puntuali (un ascensore che non funziona, un marciapiede scrostato – in negativo; un nuovo treno messo in funzione – in positivo), senza nessuna preoccupazione di analizzare, monitorare, rappresentare la performance complessiva del servizio. Un compito che richiederebbe innanzitutto l’approntamento di un “sistema informativo” che non solo oggi non c’è, ma che nessun amministratore sembra richiedere. Anche il vicepresidente ed assessore alla mobilità Giacomo Venturi che, trionfalmente, alza al cielo lo smartphone annunciando ai presenti di aver da poco ricevuto un’e-mail da TPER che comunica che il nuovo ETR350 verrà spostato (dopo 23 giorni di servizio!) sulle corse più frequentate (valorizzando così la sua maggior capacità di carico) appartiene a questa fenomenologia. Ennesimo esempio di chi, impossibilitato a controllare il miglioramento sui “fondamentali”, si accontenta di testimoniare di contare qualcosa sui dettagli! Forse invece agli amministratori locali spetterebbe il compito di far sì che l’azienda metta sin dall’inizio il treno giusto sulle corse giuste – senza dover aspettare che sia l’associazione degli utenti ad individuare il problema ed a richiedere una soluzione (vedi)! E’ solo l’ultimo esempio. E non certo il più importante. Ma come gli altri testimonia dell’esistenza di un problema di governance che però tanto le istituzioni, quanto le principali forze politiche stentano a percepire. Figuriamoci a risolvere.

Peter Demetz, Nadia, 2013 (foto Artefiera Bologna, 27 gennaio 2013)

Peter Demetz, Nadia, 2013 (foto Artefiera Bologna, 27 gennaio 2013)

[2] Per recuperare capacità di controllo, per far sì che le aziende incaricate della gestione di servizi pubblici siano davvero “al servizio” degli utenti occorre ridisegnare il circuito di indirizzo, controllo, rendicontazione. E prevedere in esso un adeguato coinvolgimento degli utenti. Si tratta di questo.

  1. Obiettivi di performance aziendale e di qualità del servizio vanno definiti in modo chiaro con il coinvolgimento della “committenza” (gli enti locali) e delle rappresentanze degli utenti. Vanno tradotti in indicatori e va predisposto un sistema di monitoraggio che consenta di controllarne il raggiungimento o meno. Il management va vincolato al raggiungimento di obiettivi definiti in modo trasparente e presentati pubblicamente. Il documento di indirizzo (con obiettivi, indicatori, ecc.) che la committenza istituzionale assegna al management aziendale (es. contestualmente all’approvazione del bilancio da parte dell’assemblea dei soci) deve essere reso pubblico e messo a disposizione di utenti e cittadini.
  2. Il controllo di qualità dei servizi pubblici deve prevedere il coinvolgimento degli utenti. Vogliamo dire in modo chiaro che è un diritto degli utenti partecipare al controllo della qualità dei servizi pubblici (vedi)? Senza se e senza ma – se gli utenti sono interessati debbono poter prendere parte al controllo di qualità. Si tratti dei servizi di raccolta rifiuti, del trasporto ferroviario, degli asili nido, della mensa scolastica o dei servizi sanitari questo è un diritto che deve essere pienamente riconosciuto. Assieme agli utenti si andranno a concordare le modalità di implementazione: dalle indagini di customer satisfaction alle esperienze di audit civico (vedi). O altro ancora.
  3. Vanno aggiornati gli strumenti di controllo e rendicontazione sull’attività, la performance aziendale, la qualità del servizio. Gli strumenti da usare sono necessariamente molteplici. Occorre ad esempio garantire massima trasparenza sui controlli di qualità effettuati direttamente dall’azienda (le tecnologie oggi consentono di pubblicare in tempo reale tanto i dati sulla puntualità o affidabilità, giorno dopo giorno, dei treni, quanto i dati sulla qualità dell’acqua nei diversi punti dell’acquedotto sottoposti a controllo e così via).
  4. Od adottare più sofisticati strumenti  di rendicontazione, come il “bilancio di missione”. L’esperienza di questi anni evidenzia che tali strumenti funzionano a condizione che vengano preventivamente definiti (in contraddittorio con committenza istituzionale e con i principali stakeholder – tra cui comitati di cittadini e rappresentanze degli utenti) i set di indicatori da utilizzare per il monitoraggio, così da evitare la trasformazione di strumenti di rendicontazione in strumenti di marketing politico (come ad esempio succede nell’esperienza vignolese: vedi).
Achille Perilli, Con poco ritardo, 1961 (foto Artefiera Bologna, 27 gennaio 2013)

Achille Perilli, Con poco ritardo, 1961 (foto Artefiera Bologna, 27 gennaio 2013)

[3] E’ stupefacente quanto scarsa sia l’elaborazione politica su questi temi anche sul fronte della sinistra (e del PD). Spetterebbe infatti alla politica disegnare le regole per rendere possibile nuovi processi di indirizzo, controllo, rendicontazione improntati alla trasparenza ed alla partecipazione. Ma come rende evidente una seduta della commissione consiliare della Provincia (ma lo stesso sarebbe per una seduta dell’Assemblea legislativa regionale o, su scala minore, di un consiglio comunale) la politica oggi è incapace di affrontare con serietà queste questioni. Servirebbero routines affidabili, efficaci, aperte alla partecipazione di utenti e cittadini – ma nessuno sembra in grado di progettarle e forse anche di percepirne l’urgenza! Sulla linea ferroviaria Bologna-Vignola transitano mediamente 6.860 passeggeri al giorno (dato relativo al 2012). Un miglioramento del servizio produrrebbe un significativo miglioramento nella loro qualità della vita. E costituirebbe anche una leva per ridurre le disuguaglianze sociali – visto che chi è più ricco può più agevolmente ricorrere al mezzo privato per i suoi spostamenti (o, più in generale, ricorrere al mercato per molti servizi pubblici: scuola, sanità, università, ecc.). Eppure guardate quanta scarsa attenzione viene posta oggi, anche da amministrazioni a maggioranza PD (di sinistra?), ad un adeguato funzionamento dei servizi pubblici. Ovvero ad un’adeguata infrastruttura di indirizzo, controllo e rendicontazione. Certo, se un’amministrazione comunale affida queste tematiche ad assessori come quelli vignolesi (vedi), allora non c’è chances. Mi piacerebbe essere contraddetto. Ma questo è quanto ho visto in questi anni.

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