Potere ai cittadini nella decisione sulla fusione di comuni? Un seminario bolognese

Martedì 2 luglio si è tenuto a Bologna un interessante seminario su “Fusione dei comuni e cittadini fra democrazia partecipativa, rappresentativa e diretta” (vedi). Pochissimi i politici presenti (evidentemente ritengono di non aver bisogno di “studiare”), ma ben tre “rappresentanti” dell’Unione Terre di Castelli (oltre al sottoscritto, anche gli spilambertesi Sara Zanni e Umberto Costantini). Il seminario è servito a fare il punto su successi ed insuccessi dei processi di fusione in Emilia-Romagna e Toscana. In effetti se in Valsamoggia, alla fine, il processo verso il comune unico è andato avanti (nonostante il voto contrario dei cittadini di due dei cinque comuni coinvolti: vedi), non così è avvenuto in provincia di Forlì-Cesena: lì il percorso di fusione tra San Mauro Pascoli e Savignano sul Rubicone è stato fermato proprio dall’esito referendario (vedi). Insomma, le poche esperienze in atto evidenziano criticità e smorzano i facili entusiasmi di chi propone (non senza ragioni!): “più grande è bello”!

Da sinistra: Rodolfo Lewanski dell'Università di Bologna; Roberto Bin dell'Università di Ferrara; Bruna Zani dell'Università di Bologna - relatori al seminario bolognese su "Fusione di comuni e cittadini" (foto del 2 luglio 2013)

Da sinistra: Rodolfo Lewanski dell’Università di Bologna; Roberto Bin dell’Università di Ferrara; Bruna Zani dell’Università di Bologna – relatori al seminario bolognese su “Fusione di comuni e cittadini” (foto del 2 luglio 2013)

[1] Le esperienze in atto, tanto in Toscana quanto in Emilia-Romagna, non evidenziano tendenze omogenee. In alcune realtà il progetto di fusione dei comuni è approvato dai cittadini (tramite referendum), in altri casi è bocciato. Mancano ad oggi analisi empiriche volte a spiegare questo andamento differenziato. Non particolarmente elevato è comunque la percentuale dei partecipanti alle consultazioni referendarie sui progetti di fusione. Nelle 6 esperienze in Toscana (vedi) la percentuale dei votanti al referendum consultivo oscilla tra il 32,31% (Figline V. e Incisa Valdarno – FI) ed il 48,67% (Fabbriche di Vallico e Vergemoli – AR). In Emilia-Romagna le esperienze ad oggi sono solo 2 (ma altre sono in corso: vedi): in Valsamoggia i partecipanti sono stati il 49,15% degli aventi diritto: vedi; circa il 35% sul “Rubicone” (vedi). Primo elemento di criticità, dunque, è la difficoltà di coinvolgere i cittadini in questo processo decisionale. A cui si aggiunge, subito dopo, quello di convincerli della bontà di tali progetti (in Toscana 3 dei 6 progetti sono stati bloccati dal voto referendario; in Emilia-Romagna 1 su 2, anche se in Valsamoggia la decisione della Regione di andare avanti nonostante il voto contrario in 2 dei 5 comuni è stata particolarmente contestata: vedi). Qui varrebbe la pena chiarire le “regole del gioco”. E’ vero che il referendum, secondo la legge regionale dell’Emilia-Romagna, è solo “consultivo”. Ma se si chiede ai cittadini di esprimersi diventa poi difficile mantenere la posizione secondo la quale si può non tener in considerazione la volontà espressa. Un sistema politico debole e privo di grande credibilità (come quello odierno, anche locale) rende di fatto inevitabile l’affidamento ai cittadini consultati del destino del progetto di fusione. Una tale “soluzione” riflette, in effetti, l’idea di “sovranità popolare”: se la fusione tra più comuni è una decisione volontaria, affidata all’ambito locale (anziché derivante da una legge nazionale di riordino delle autonomie locali), è legittimo che a dire l’ultima parola siano i cittadini. Se così stanno le cose i processi di informazione e partecipazione diventano fondamentali al fine di far sì che la decisione sia una decisione “ponderata”, ovvero basata su informazioni ed argomenti.

Andrea Felicetti, ricercatore dell'Australian National University di Camberra. Ha seguito l'esperienza dell'Iniziativa di Revisione Civica in Valsamoggia (foto del 2 luglio 2013)

Andrea Felicetti, ricercatore dell’Australian National University di Camberra. Ha seguito l’esperienza dell’Iniziativa di Revisione Civica in Valsamoggia (foto del 2 luglio 2013)

[2] In assenza di indagini ad hoc è difficile rappresentare adeguatamente la varietà di ragioni che sta dietro al “no” espresso dai cittadini ai progetti di fusione. Avendo seguito da vicino le vicende della Valsamoggia posso dire che le ragioni “del campanile”, ovvero la difesa dell’identità locale tradizionale, non vi hanno svolto la parte principale (vedi). Più forti sono sembrate altre ragioni: la scarsa fiducia verso i vantaggi economici magnificati (anche per via della scarsa credibilità della politica, accreditata di “promesse da marinaio” – purtroppo) e le perplessità verso il progetto, mediate da gruppi politici d’opposizione verso cui si nutre fiducia (mi sembra che questo spieghi in larga parte il successo del “no” alla fusione nella realtà di Bazzano). In ogni caso occorre osservare che dovrebbe essere interesse di tutti gli attori locali promuovere processi diffusi e inclusivi di informazione e partecipazione. Il momento referendario da solo non basta, visto che in esso si esprime il momento “decisionale”. Il momento “deliberativo”, di formazione delle opinioni, risulta almeno ugualmente importante – oggi questo è evidente a tutti. Nel caso della Valsamoggia questo è certamente un nodo critico, visto che lì le amministrazioni comunali hanno scelto di “surrogare” più ampi processi partecipativi con un’esperienza di partecipazione “in vitro”: l’Iniziativa di Revisione Civica (vedi). Daniele Ruscigno, sindaco di Monteveglio e relatore al seminario bolognese, ha ammesso che l’Iniziativa di Revisione Civica “non è stata sufficiente” – riconoscendo così quanto poteva essere affermato sin da subito (e non solo ex-post, dunque: vedi).  Più severa è stata la valutazione di Andrea Felicetti, ricercatore del Centre for Deliberative Democracy and Global Governance dell’Australian National University (ANU),  con sede a Camberra, ed osservatore scientifico dell’esperienza dell’Iniziativa di Revisione Civica della Valsamoggia (vedi). Felicetti ha evidenziato essenzialmente due criticità dell’esperienza dell’Iniziativa di Revisione Critica (IRC):

  • da un lato la “logica deliberativa” dell’IRC è stata impropriamente piegata in una sorta di mini-referendum (dei 20 partecipanti), con l’esito di ridurre la presa del lavoro svolto di produzione di argomenti (pro e contro);
  • dall’altro il momento deliberativo tramite l’IRC avrebbe dovuto essere un ausilio al più ampio processo di comunicazione sociale sul progetto (da qui l’importanza dello “scaling-up”, ovvero della capacità di diffondere gli argomenti elaborati durante l’IRC nella più vasta comunità), mentre invece è stato usato come “surrogato”, come “sostituto” della discussione e partecipazione più ampia (vedi).
La "scala della partecipazione" - una delle slide presentate da Rodolfo Lewanski in occasione del seminario bolognese (foto del 2 luglio 2013)

La “scala della partecipazione” – una delle slide presentate da Rodolfo Lewanski in occasione del seminario bolognese (foto del 2 luglio 2013)

Anche l’osservazione più distaccata evidenzia dunque il limite dell’esperienza “partecipativa” della Valsamoggia: troppo striminzita! Una conclusione già rimarcata mentre il processo era in atto (vedi). Insomma, nello spiegare i casi di successo dei processi di fusione vi sono probabilmente fattori contingenti che ad oggi non sono stati adeguatamente isolati (la concordanza di larga parte dello schieramento politico, ad esempio, sembra aver giocato un ruolo importante nel caso del successo della proposta di fusione a Figline V. e Incisa Valdarno; le fusioni che si configurano come “annessione” di comuni piccoli in comuni più grandi risultano fortemente osteggiate; ecc.). Ma una efficace organizzazione dei processi di informazione e coinvolgimento dei cittadini è probabilmente un altro fattore imprescindibile. Su cui, evidentemente, converrebbe investire di più. Lasciando fuori campo atteggiamenti strumentali. Per le esperienze in corso in Emilia-Romagna il suggerimento è dunque quello di affidarsi ai metodi ed alle risorse della legge regionale sulla partecipazione (n. 3/2010) – vedi – per affrontare adeguatamente (e per tempo) la disamina dei vantaggi e delle criticità dei progetti di fusione di comuni. Chi se la sente di investirci un po’ di intelligenza e fare da apripista?

PS L’Assemblea legislativa dell’Emilia-Romagna ha infine accantonato il progetto di fusione dei comuni di Savignano sul Rubicone e San Mauro Pascoli (vedi). Decisiva è stata la determinazione con cui entrambi i sindaci delle comunità interessate hanno chiesto il rispetto dell’esito referendario che, in quel caso, ha visto soccombere i sostenitori del progetto (vedi). Qui la bozza della risoluzione (pdf).

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7 Responses to Potere ai cittadini nella decisione sulla fusione di comuni? Un seminario bolognese

  1. Umberto ha detto:

    L’ha ribloggato su SpilUmberto.

  2. Roberto Tedeschi ha detto:

    A Monte del processo partecipativo, che è importante, come ben scritto nell’articolo, ci sarebbe stata la possibilità (ed io come ex Sindaco, caldeggiavo questa soluzione) di “sentire prima” della delibera del Consiglio che chiede la fusione alla Regione, il parere dei propri cittadini… financo spingendosi a forme referendarie locali…. questo avrebbe permesso di agire non su “logiche di maggioranze” o di “potere derivato da voto amministrativo” ma su un processo che si poteva costruire con i cittadini, senza far passare delibere di maggioranza poi respinte dalla popolazione stessa ma riconfermate dagli amministratori che hanno semplicemente “ignorato” il risultato del voto referendario.

  3. Roberto ha detto:

    Grazie Andrea. Mi sembra però che il dibattito verta unicamente sugli strumenti di partecipazione e sulla valutazione dei loro esiti. Io continuo a ritenere che il vero problema della fusione della Valsamoggia sia stata l’assoluta assenza di un progetto cioè l’analisi economica sugli effetti della fusione sui servizi, l’individuazione dei punti di forza e di debolezza, almeno l’abbozzo della struttura organizzativa. Non so in quanti abbiano letto lo Studio di fattibilità: chi l’ha fatto sa bene che non conteneva nulla di tutto ciò. Mi chiedevo, e continuo a chiedermi su cosa in realtà abbiamo votato.
    Eppure tutti questi aspetti erano ben contemplati da una “piccola” delibera di giunta regionale – DGR 354/2003 – che è stata utilizzata per finanziare lo stesso studio di fattibilità (ed infatti è richiamata nella convenzione stipulata dall’Unione dei Comuni con Spisa) ma è stata poi completamente disattesa. E così una disputa che avrebbe dovuto essere tecnica, sui fatti, si è trasformata in una vuota disputa ideologica. Ma questo era forse l’unico terreno praticabile per i nostri amministratori.

  4. Andrea Paltrinieri ha detto:

    Sì come dice Roberto (Labanti) è verissimo che uno dei problemi in Valsamoggia è stata la mancanza di un progetto vero. Lo studio di fattibilità della SPISA era, in verità, una sorta di “studio preliminare”. Su alcuni aspetti nient’affatto convincente. Io, ad esempio, ho definito “barocca” la soluzione proposta per la rappresentanza, articolata su 4 livelli di cui 3 solo “consultivi”. Chi conosce le tribolazioni dei consigli comunali e la loro assoluta dipendenza dalle giunte non può non rimanere allibito da una tale proposta. Ma ovviamente c’erano molti altri aspetti non convincenti, se non altro perché non adeguatamente trattati, ovvero non trattati in dettaglio. La prima cosa che ci insegna l’esperienza della Valsamoggia è dunque in effetti questa: serve un progetto vero, cioè ben fatto. In grado di dire, ad esempio, come si pensa di organizzare la macchina amministrativa del nuovo comune, con quanti dirigenti, da dove sono attese economia di scala, e dove, invece, ci si attendono vantaggi in termini di specializzazione (es. ci sarà qualcuno incaricato di ricercare fondi dalla partecipazione a bandi europei?). E così via. Anche il tema della partecipazione – trattato invece nel commento di Roberto Tedeschi – va ripensato. Ma, diversamente da Roberto, io non ritengo che debba svolgersi anche un referendum per dare mandato agli amministratori di elaborare un progetto di fusione. Per il semplice motivo che lo svolgimento di un referendum, ovvero l’essere chiamati, come cittadini, ad esprimersi per il sì o per il no, presuppone che si conoscano i vantaggi ed i costi, i pro ed i contro del progetto fusione. Bisogna dunque che il progetto sia stato elaborato (e bene). E questo può rientrare nella responsabilità degli amministratori. Che dunque, dopo aver sviluppato il progetto (con l’ausilio di tecnici, esperi e con appositi momenti “partecipativi” – ad esempio l’Iniziativa di Revisione Civica potrebbe essere assai utile all’inizio del percorso, per raccogliere le perplessità, piuttosto che a ridosso del referendum, quando oramai la polarizzazione è intervenuta), dopo aver intavolato per un tempo sufficientemente lungo una “discussione pubblica”, lo sottopongono infine all’approvazione dei cittadini tramite referendum. E qui deve essere chiaro che alla volontà dei cittadini ci si attiene. Se il progetto è risultato convincente si va avanti – e solo per quei comuni che hanno detto sì.
    Dispiace che le amministrazioni (i sindaci in primis) abbiano gestito questo processo a volte in modo arrogante, a volte in modo maldestro. Il comune unico di Valsamoggia nascerà, ma con un vulnus che rischia di portarsi appresso per lungo tempo.

  5. Andrea Paltrinieri ha detto:

    Nuovi progetti di fusione di comuni e quindi nuovi referendum consultivi. Questi ultimi si sono tenuti domenica 6 ottobre. Le quattro fusioni prospettate sono quelle dei Comuni di Migliaro, Migliarino e Massa Fiscaglia nel ferrarese; Torriana e Poggio Berni nel riminese; Sissa e Trecasali nel parmense; Toano e Villa Minozzo nell’Appennino reggiano. Tutti hanno meno di 5 mila abitanti. In tre casi prevalgono nettamente i sì. In un caso (Toano e Villa Minozzo) prevalgono i no.

    (1) Ampia vittoria dei sì alla fusione a Migliaro (86,22%), Migliarino (81,04%) e Massa Fiscaglia (85,58%). I tre comuni che si fondono hanno oggi dimensioni simili per popolazione (condizione per cui il progetto non può essere inteso come un’annessione). Il nuovo Comune unico, in provincia di Ferrara, avrà una popolazione di circa 9.500 abitanti e una superficie vicina ai 115 Km quadrati.
    http://www.assemblea.emr.it/fusione-di-comuni/fusioni-in-corso/migliaro-migliarino-e-massa-fiscaglia
    Qui i risultati del referendum:
    http://www.assemblea.emr.it/fusione-di-comuni/fusioni-in-corso/migliaro-migliarino-e-massa-fiscaglia/risultati-referendum

    (2) Ampia vittoria dei sì anche a Torriana (90,84%) e Poggio Berni (81,42%). Il nuovo Comune unico che nascerà dalla fusione di Torriana e Poggio Berni, in Provincia di Rimini, avrà una popolazione di circa 5mila abitanti ed un’estensione di circa 35 Km quadrati.
    http://www.assemblea.emr.it/fusione-di-comuni/fusioni-in-corso/torriana-e-poggio-berni
    Qui i risultati del referendum:
    http://www.assemblea.emr.it/fusione-di-comuni/fusioni-in-corso/torriana-e-poggio-berni/risultati-referendum

    (3) Vittoria dei sì anche a Sissa (93,35%) e Trecasali (85,51%), in provincia di Parma. Il nuovo Comune che vedrà la luce dalla fusione di Sissa e Trcasali avrà una popolazione attorno agli 8 mila abitanti ed una superficie di circa 72 chilometri quadrati.
    http://www.assemblea.emr.it/fusione-di-comuni/fusioni-in-corso/sissa-e-trecasali
    Qui i risultati del referendum:
    http://www.assemblea.emr.it/fusione-di-comuni/fusioni-in-corso/sissa-e-trecasali/risultati-referendum

    (4) Diverso invece l’esito nel quarto progetto di fusione, quello relativo a Toano e Villa Minozzo (RE), dove al referendum prevalgono i no. I no sono infatti l’81,71% a Toano e 54,77% a Villa Minozzo. Dovrebbe dunque essere abbandonato il progetto di fusione dei due comuni (l’ipotesi era quella di un comune unico denominato Trevalli, con circa 8.500 abitanti per una superficie di 235,34 chilometri quadrati).
    http://www.assemblea.emr.it/fusione-di-comuni/fusioni-in-corso/toana-e-villa-minozzo
    Qui i risultati del referendum:
    http://www.assemblea.emr.it/fusione-di-comuni/fusioni-in-corso/toana-e-villa-minozzo/risultati-referendum

  6. Andrea Paltrinieri ha detto:

    Ancora nuovi progetti di fusione di comuni in Emilia-Romagna. Hanno avviato l’iter per giungere alla fusione dei comuni i comuni di Busana (1.270 abitanti), Collagna (965 abitanti), Ligonchio (845 abitanti) e Ramiseto (1.275 abitanti) in provincia di Reggio Emilia. L’eventuale nuovo comune avrebbe una popolazione di circa 4.400 abitanti.
    Ugualmente hanno avanzato istanza alla Regione per l’avvio del procedimento di fusione i comuni di Granaglione (2.261 abitanti) e Porretta Terme (4.776 abitanti) in provincia di Bologna. L’eventuale nuovo comune avrebbe una popolazione di poco più di 7.000 abitanti.
    http://autonomie.regione.emilia-romagna.it/news/2014-gennaio/istanze-alla-regione-per-nuovi-referendum-per-la-fusione-di-comuni

  7. Andrea Paltrinieri ha detto:

    Altre informazioni sulle fusioni di comuni, anche fuori dall’Emilia-Romagna, in questo post:
    http://opendatabassaromagna.blogspot.it/2014/07/le-fusioni-e-i-confini-dei-comuni.html

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