Discorso sullo stato dell’Unione: c’è qualcuno in grado di farlo?

All’ordine del giorno del consiglio dell’Unione Terre di Castelli di giovedì 2 febbraio è iscritto l’avvicendamento alla presidenza: Daria Denti, sindaco di Vignola, al posto di Francesco Lamandini, sindaco di Spilamberto. Le ragioni di tale avvicendamento non sono state rese pubbliche (vedi). Difficile pensare, dunque, che siano funzionali al rafforzamento dell’Unione. Più probabile che servano a rafforzare le chances di carriera politica del sindaco di Vignola. Peccato. Perché di altro ci sarebbe bisogno, come emerge da una indagine fatta tra i 31 amministratori (sindaci e consiglieri) dell’Unione (il report dell’indagine è datato 16 dicembre 2011, ma non è ancora stato reso pubblico; qui il pdf). Dell’Unione nessuno vuol fare a meno, ma nessuno ne è pienamente soddisfatto. Si potrebbe sintetizzare così quanto emerge. Gli elementi apprezzati sono tanti, ma tanti sono anche i punti di criticità. Eppure nella lettera “di commiato” che Francesco Lamandini ha firmato il 18 gennaio scorso (pdf) non c’è alcun accenno ai nodi critici ed alla necessità di mettere in agenda un’azione incisiva per affrontarli e lasciarseli una volta per tutte alle spalle. Ma se il “discorso sullo stato dell’Unione” non lo fa il presidente, chi lo può fare? Forse è bene che sia un discorso collettivo. Ecco il mio contributo.

La rocca di Vignola (foto del 7 gennaio 2012)

[1] Tra le iniziative per il decennale dell’Unione il presidente (uscente) Francesco Lamandini ha inserito un’indagine rivolta ai 31 amministratori che siedono nel consiglio dell’Unione (8 sindaci e 23 consiglieri eletti tra i consiglieri comunali degli 8 comuni aderenti). Di questi hanno partecipato in 28. L’indagine, condotta mediante interviste semi-strutturate, era volta a raccogliere opinioni e valutazioni degli amministratori su due temi: lo “stato dell’arte” dell’Unione (positività e criticità) e lo “scenario futuro” (aspettative e ipotesi). Ci sarebbe da interrogarsi sul senso di una tale indagine, visto che il dare una valutazione presuppone una conoscenza precisa, che invece è carente pure tra gli amministratori (e soprattutto tra i “solo” consiglieri), come rilevano gli stessi estensori del rapporto (vedi quanto riportato al termine del punto 2.2 a pagina 25). Dunque neppure i consiglieri dell’Unione (o almeno la maggior parte di loro) hanno una conoscenza precisa della macchina amministrativa, dei servizi che eroga, della sua performance. E questo non è certo un titolo di merito, specie in considerazione del fatto che sono già passati due anni e mezzo di legislatura! Peraltro questo risultato è comprensibile, stante l’irrilevanza delle assemblee legislative (consigli comunali e consiglio dell’Unione) nei processi decisionali degli enti locali. E nel caso di un ente di secondo livello, come l’Unione, l’irrilevanza di tali assemblee è, per così dire, al quadrato! Un organo irrilevante (di fatto) è necessariamente un organo “che non conosce”. E viceversa. I due aspetti si alimentano a vicenda, infatti. Il “centro” decisionale vero è in effetti la giunta (composta dagli 8 sindaci) o anche la sola presidenza. Questa “marginalità” rispetto ai processi decisionali (che i consiglieri legittimano con l’approvazione per alzata di mano [quelli di maggioranza, di solito], pur non contribuendo a determinare, tranne che per aspetti scarsamente significativi) è riconosciuta dai consiglieri stessi, che se ne lamentano (vedi pp.14-15). Eppure oggi l’Unione gestisce il 50% dei bilanci comunali. Dunque all’empowerment delle istituzioni si è accompagnata un de-powerment dei consiglieri. Figurarsi la percezione dei cittadini!

La Rocca Rangoni a Spilamberto (Foto dell'1 gennaio 2012)

[2] Su alcuni nodi critici emersi dall’indagine ho richiamato l’attenzione più volte (la ritualità del confronto tra maggioranza e minoranza in consiglio; la perdita di un “progetto politico” forte: vedi; la mancanza di una innovazione nella metodologia decisionale in risposta alla cresciuta eterogeneità territoriale e politica delle amministrazioni). Oltre a ciò, alcune osservazioni degli intervistati ripetono quanto era già emerso in studi del passato – che però nessuno si è preso la briga di far circolare e di leggere (vedi). Comunque sia, trovo significativi tre aspetti emersi dalle interviste e su questi vorrei richiamare l’attenzione:

  • A dieci anni dall’avvio dell’Unione non si è ancora riusciti a risolvere il nodo di una chiara comprensione dei vantaggi economici, legati alle “economie di scala” (es. sulle attività di back office) o ad altri fattori di generazione di efficienza o di accresciuta capacità di accesso ai finanziamenti. Tant’è che, come recita l’indagine, “un buon numero di amministratori lamenta la difficoltà nel comprendere e valutare il grado di raggiungimento delle economie di scala auspicate e di ottimizzazione della spesa” (p.10). E’ davvero stupefacente questo “risultato”! Il tema è stato da sempre, da quando è nata l’Unione, al centro dell’attenzione. Su di esso sono state impostate diverse indagini (vedi). Eppure su questo aspetto, che non è certo il più complicato da padroneggiare, non si riesce ad approdare ad una valutazione stabile. L’estensore del rapporto ha un bel da fare a suggerire di prendere sul serio il tema: “In questo contesto si ritiene che la creazione di alcuni strumenti di controllo e di confronto storico dei dati economici sarebbe particolarmente utile, come anche la creazione di indicatori in grado di misurare il livello di efficacia ed efficienza dei singoli servizi. Tali strumenti consentirebbero la formazione di un maggior livello di conoscenza e consapevolezza sull’operato dell’Unione, contribuendo a stemperare tensioni e a creare i presupposti ideali per poter promuovere l’istituzione unionale con autorevolezza nell’intera comunità.” Visto che è un tema noto da diversi anni, ma che nessuno ha sin qui voluto affrontare seriamente. Per evitare che il ragionamento sulle strategie future si incagli contro questo “antico scoglio” sarebbe bene non lasciare cadere il tema e definire assieme ai consiglieri una metodologia per affrontarlo. Altrimenti il dibattito ritornerà sempre all’anno zero (vedi).
  • Il secondo punto attiene alla “democraticità”, o meglio, al funzionamento della “macchina istituzionale” dal punto di vista non dell’output (erogazione di servizi), ma dell’input (assunzione di decisioni, dunque di politiche). Tra le criticità rilevate c’è anche il fatto che l’Unione risulterebbe “poco democratica” (pp.12-13): “viene evidenziata una carenza di democraticità, in tre distinti contesti: nel modello di governance, nella dimensione della rappresentanza in Consiglio, nel contesto delle relazioni con i singoli comuni”. Sta qui dentro il tema dell’irrilevanza del consiglio e della scarsa trasparenza dei processi decisionali (un po’ attenuata dal fatto che la giunta non è politicamente omogenea – cosa che consente anche a forze di minoranza di partecipare al circuito informativo “ristretto”). Con queste considerazioni gli intervistati fanno valere il punto di vista dei consiglieri, ovvero di coloro che occupano una posizione marginale (nei processi decisionali), ma sono pur sempre “dentro” all’istituzione. Gli stessi processi decisionali, visti dai semplici cittadini, sono ancora più distanti ed opachi! Sino ad ora l’Unione Terre di Castelli non è stata in grado di sviluppare nessuna significativa esperienza di coinvolgimento dei cittadini nella definizione delle proprie politiche! Non lo è stata in merito alle politiche anti-crisi, ovvero alla riflessione circa quale discontinuità nell’allocazione delle calanti risorse di bilancio, visto che dopo un unico consiglio in “seduta aperta” non ha dato seguito all’impegno (preso dal presidente Lamandini!) di proseguire nel coinvolgimento dei cittadini nella definizione delle priorità (vedi). Non lo è stata in merito alla definizione del Piano Strutturale Comunale (in realtà Intercomunale, visto che riguarda 5 comuni), dove ha rinunciato ad organizzare la partecipazione dei cittadini, pure prevista per legge, a livello di Unione, lasciando la declinazione del tema ai singoli comuni (vedi) – e nessuno di questi ha fatto alcunché. Con l’assunzione di questa decisione sappiamo già che gli eventuali momenti di partecipazione, seppur previsti dalla legge, avranno un carattere meramente ritualistico! Inutile dunque che gli amministratori intervistati lamentino la scarsa capacità comunicativa dell’Unione verso i cittadini. Il tema vero, infatti, non è la disseminazione di informazioni, ma semmai la scarsità di attenzione che da tempo la “società civile” presta ad ogni comunicazione istituzionale. Le soglie dell’attenzione – risorsa scarsissima nell’epoca del sovraccarico informativo – possono crescere, infatti, solo al crescere della posta in gioco. Solo se i cittadini sono chiamati a prendere decisioni rilevanti allora partecipano, si mobilitano, ricercano informazioni! In altri termini è solo il coinvolgimento nei processi decisionali – ed il conseguente conflitto tra sensibilità, orientamenti, valori – che potrà consentire ai cittadini di questo territorio di aumentare conoscenza e consapevolezza sull’Unione Terre di Castelli.
  • Il terzo nodo critico attiene alla definizione di una sufficientemente chiara “missione” o identità politica dell’Unione. Anche su questo aspetto si focalizzano le osservazioni di numerosi intervistati: “una ulteriore posizione critica, espressa sempre in modo trasversale … Viene evidenziata la mancata creazione di una chiara e condivisa identità politica dell’Unione, ovvero di un preciso modello di riferimento e di posizionamento istituzionale: di fatto è necessaria una maggiore chiarezza in ordine alla volontà di gestire e sviluppare in futuro una Unione con particolare peso e autorevolezza politica o un ente “di servizio”, che opera come struttura di “service” per i Comuni coinvolti” (p.11). Più avanti nel report (p.13) si parla di “mancanza di indirizzo politico chiaro per il futuro: manca un chiaro e condiviso indirizzo circa lo sviluppo dell’istituzione”. Non potrebbe essere diversamente visto che proprio il presidente Lamandini si era dimenticato di sottoporre al consiglio l’atto di indirizzo politico-programmatico più importante, ovvero il “programma di legislatura” (vedi) – il che, di nuovo, la dice lunga sia sull’irrilevanza delle assemblee elettive, sia sul senso delle istituzioni … E visto che manca un’arena di vera discussione (meglio se allargata a  stakeholder e cittadini) in cui poter far nascere quegli orientamenti (es. sui servizi da gestire in modo associato; sulle politiche da promuovere) che possono appunto supportare il formarsi di una visione politica condivisa. Nessuna azione seria è stata intrapresa su questo fronte in dieci anni (io ricordo solo un seminario a porte chiuse, un evento spot rivelatosi infine assolutamente irrilevante). Il fatto è che di queste esigenze non se ne possono far carico i sindaci (interessati a gestire in modo ristretto i circuiti decisionali), mentre non se ne fanno carico (per mancanza di consapevolezza, insipienza, incapacità) né i gruppi consiliari, né i partiti. Né Tiziana Flandi, presidente del consiglio dell’Unione, né Maurizio Piccinini, capogruppo PD (ma già vicepresidente dell’Unione!), sembrano sentirsi impegnati nel promuovere un dibattito allargato e vero, risultando invece interamente assorbiti nel ruolo di “controllori” dell’istituzione (piuttosto che di animatori di elaborazioni di idee e programmi)!

Il municipio di Savignano e la scultura dedicata alla Venere (foto del 6 marzo 2010)

[3] Insomma, niente di nuovo sotto il sole. I nodi critici che affliggono l’Unione Terre di Castelli sono visibili, per chi li vuol vedere, da parecchi anni. Sono stati evidenziati e citati in numerose discussioni e numerosi documenti (vedi). Qual è dunque il senso di questa ulteriore indagine? Dico subito che a me sembra molto un modo di operare “all’italiana”: un’iniziativa spot, per dar lustro al “decennale” e per dare l’idea ai consiglieri di contare ancora qualcosa. Incapace, però, di innescare un vero processo di apprendimento e dunque di contribuire al ridisegno dei circuiti istituzionali (raccordo consigli comunali-consiglio dell’Unione; trasparenza; partecipazione dei cittadini; ecc.). Probabilmente si tratta di null’altro che di iniziative di “management del consenso (o del dissenso)”. Eppure, come già osservato, se deve esserci un avvicendamento alla guida dell’Unione è con riferimento a questi nodi che andava condotto (vedi). La discussione sul futuro dell’Unione, sulla sua “identità politica”, su come affrontare i nodi critici da tempo individuati andava cioè fatta prima di ogni ipotesi di nome del futuro presidente. In tal modo si poteva avere qualche chances di reale innovazione e, soprattutto, di una innovazione guidata dalle convinzioni formatesi nel dibattito e nel confronto. Non è andata così. L’accordo Lamandini-Denti è un accordo tutto politico. Do ut des. Una carica attuale in cambio dell’impegno di una collocazione futura (con la mediazione del partito, ovviamente). E’ anche il segno però – questo lo ribadisco – di uno scarso senso delle istituzioni! Di un loro uso “privatistico”. I ruoli istituzionali sono infatti a servizio dei cittadini, non dei loro occupanti o pretendenti. Comunque, adesso sappiamo che il report delle interviste ai sindaci ed ai consiglieri finirà invece in un cassetto, magari dopo un momento (rituale) di presentazione ai consiglieri. Di fatto ci è già finito. Su questo sono pronto a scommetterci.

Murales a Guiglia (foto del 30 ottobre 2010)

Qui il testo del Report delle interviste ai sindaci ed ai consiglieri (pdf).

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