Fusione dei comuni? In Val Samoggia la discussione è aperta

Da qualche giorno cinque comuni della Valle del Samoggia (Bazzano, Castello di Serravalle, Crespellano, Monteveglio, Savigno) hanno iniziato la presentazione pubblica dello studio di fattibilità per la costituzione di un comune unico (qui i materiali: vedi), la cui realizzazione era stata affidata un anno fa alla Scuola di Specializzazione in Studi sull’Amministrazione Pubblica (SPISA) dell’Università di Bologna (vedi). L’iniziativa è coraggiosa. Questo è il primo dato che va sottolineato. La prospettiva individuata – quella di ottenere un comune di circa 30.000 abitanti dalla fusione di 5 comuni più piccoli (dai 9.800 abitanti di Crespellano ai 2.800 di Savigno) – presenta sia opportunità, sia rischi. Trattandosi di un progetto complesso e ambizioso il primo rischio è quello dell’insuccesso. Certo, al momento la decisione di procedere alla fusione non è ancora stata formalmente presa ed in ogni caso essa sarà sottoposta a consultazione referendaria tra i cittadini dei cinque comuni. E’ dunque importante sia la qualità del progetto, sia l’accortezza e l’inclusività del percorso. E’ importante, una volta che le élites amministrative e politiche locali abbiano maturato la convinzione della validità del progetto, lavorare per convincere di ciò anche la maggioranza dei cittadini interessati (oltre che uno spettro ampio delle forze politiche). E questo non è affatto banale. In questo post, più che un vero e proprio commento al progetto, vorrei limitarmi a rimarcarne l’importanza e ad evidenziare quelli che ritengo essere alcuni nodi critici che vanno adeguatamente presidiati.

Monumento ai caduti in centro a Crespellano (foto dell’1 luglio 2010)

[1] In un bel saggio di qualche anno fa il sociologo Arnaldo Bagnasco si è interrogato sulle iniziative di recentrage che le società locali mettono in campo come reazione ad una globalizzazione che mette “fuori squadra” la società, richiedendo nuove azioni di riallineamento di economia, cultura e politica (cfr. Bagnasco A., Distretti e città in società fuori squadra, in id., Società fuori squadra, Il Mulino, Bologna, 2003, pp. 91-126: vedi). Uno di questi fenomeni di recentrage, manifestatosi tardivamente in Italia rispetto ad altri paesi, è il ritorno sulla scena delle città, impegnate a riconquistare capacità strategiche per ripensare (e ri-avviare) percorsi di sviluppo (si pensi al piano strategico di Torino, negli anni ’90, dopo che la città aveva subito il contraccolpo della crisi della Fiat e dell’indotto). Paradossalmente i processi di globalizzazione (crescita dei flussi finanziari, culturali, migratori) determinano sia l’indebolimento del potere degli stati, sia un nuovo protagonismo delle realtà locali. Risulta agevole riconoscere nel progetto di “fusione di comuni” un tentativo di recentrage, ovvero di aumento della capacità di governo politico su un territorio. In effetti questo obiettivo – aumento della capacità di governo e di “peso” politico – è uno degli obiettivi dichiarati della fusione dei comuni della valle del Samoggia. Proprio uno dei primi punti enfatizzati dallo studio riguarda il fatto che oggi una parte significativa dei servizi che le amministrazioni comunali garantiscono ai loro cittadini è erogata tramite enti di secondo livello (pensiamo alle aziende multiutility come HERA Spa; ad organismi come ATO, AMO; a consorzi o equivalenti per il marketing territoriale). Dunque i comuni, nel garantire servizi, sono “sempre meno soli, sempre più su tavoli diversi, ma con sempre minore influenza”. La crescita dimensionale risponde dunque anche all’esigenza di recuperare capacità di influenza. Un eventuale Comune di Valsamoggia, con i suoi 30.000 abitanti, sarebbe in effetti il 22° per numero di residenti in Emilia-Romagna (vedi). Il ragionamento da fare è ovviamente più sofisticato, ma non c’è dubbio che la capacità di influenza sia correlata alle dimensioni. Altri obiettivi perseguiti sono: (a) economie di scala (sul back-office dei servizi) e dunque migliore efficienza; (b) maggiore divisione del lavoro, dunque specializzazione, dunque livello di competenza del personale amministrativo, tecnico e professionale; (c) accesso a contributi regionali e statali per la fusione. Manca al momento un vero e proprio “progetto” in grado di precisare la misura in cui questi obiettivi sono ricercati (frutto di una precisa volontà politica), valutando i pro ed i contro, i costi ed i benefici dell’operazione. Ed in grado di precisare altresì l’assetto istituzionale ed organizzativo del nuovo comune (la sua articolazione in “municipi”, articolazione ed ubicazione degli uffici, collocazione dei punti di front office, ecc.). Perché indubbiamente ci sono anche “costi” di un’operazione di fusione (es. costi di riorganizzazione e di armonizzazione, ad esempio delle norme fiscali o urbanistiche; si tratta di gestire una fase di transizione nient’affatto semplice) che dunque vanno adeguatamente identificati.

Area collinare nel comune di Crespellano (foto del 29 giugno 2010)

[2] Il progetto di “fondere” amministrativamente 5 comuni in uno non è affatto semplice, per diverse ragioni. Uno degli ostacoli che in genere viene prospettato riguarda l’attaccamento al municipio, ovvero la “forza” delle identità locali. Stamattina, passando per il mercato di Bazzano, ho avuto occasione di incontrare un banchetto del Coordinamento comunale PDL di Savigno, uno dei 5 comuni interessati dal progetto. Distribuivano già un volantino contrario alla fusione (“Diciamo no al comune unico della valle del Samoggia”) – e saremmo in realtà ancora nella fase “esplorativa” in cui tutte le parti in causa avrebbero il compito di cercare di capire i pro e i contro. L’argomento più forte utilizzato per “dire no” al comune unico è quello, appunto, della difesa dell’identità locale: “Questa operazione politica-burocratica annulla come un colpo di spugna secoli di storia della nostra comunità. Un’identità che appartiene a noi, alle nostre famiglie e ai nostri cari, anche quelli che oggi non ci sono più e che avevano nel cuore l’orgoglio di dirsi cittadini di Savigno.” Personalmente ritengo che questa posizione rifletta una visione irrigidita che non trova oggi riscontro nella realtà. Appartenenze ed identità territoriali sono multiple: ci sentiamo cittadini di un comune (e, a volte, di una località più ristretta), di una nazione, dell’Europa. E’ la nostra vita, oggi non più vissuta esclusivamente in un luogo, come avveniva spesso in passato, che fluidifica l’identità, articolandola in più facce. Si nasce in un luogo, si risiede in un altro, si studia in un altro ancora, si lavora in un luogo ancora diverso, si hanno amici dispersi, si viaggia, si fa coppia con una persona originaria di un altro comune, si va a risiedere in un comune diverso ancora. La mobilità territoriale è oramai da tempo un elemento imprescindibile della nostra vita. Si tratta, questo, di un argomento utilizzato a favore della fusione di comuni sia da Umberto Costantini (che più di un anno fa lanciò l’idea della fusione dei comuni dell’Unione Terre di Castelli: vedi; solo che nel caso dell’Unione non se n’é fatto nulla per la contrarietà di troppi sindaci), sia di Luca Grasselli, del PD di Bazzano: “per la stragrande maggioranza degli abitanti, la vita si svolge già nell’ambito della Valsamoggia (…) siamo già abituati a muoverci bel oltre l’ambito del nostro paese” (vedi). Può darsi che una parte delle opposizioni, non si sa quanto per convinzione, quanto per fini strumentali, provi a riattivare e mobilitare le identità particolaristiche, del singolo comune, contro la prospettiva della fusione. Personalmente non vedo però perché, se il progetto sarà in grado di rappresentare in modo chiaro l’eventuale surplus di benefici, i cittadini dovrebbero risultare sensibili ad un richiamo identitario più rivolto al passato che al futuro, rinunciando alle chances di vita e di servizi che il nuovo assetto amministrativo potrebbe offrire. Sarà comunque interessante monitorare questa dinamica il cui esito non è scontato, ma dipende dall’abilità delle parti in gioco.

Località Oliveto, una frazione del comune di Monteveglio. Il toponimo testimonia che in passato l’area era interessata dalla coltivazione dell’ulivo (foto del 19 giugno 2010)

[3] Il richiamo alla difesa dell’identità locale sembra essere l’argomento principale utilizzato per contrastare il progetto di fusione dalle opposizioni di destra. Per le opposizioni collocate sul versante di centro-sinistra, opposizioni al PD che ancora oggi governa i cinque comuni coinvolti (ma sul futuro si addensano forti timori per il comune di Savigno, indebitato ed a rischio di commissariamento), sembra invece che prevalgano cautele legate al modo di procedere e di congegnare l’assetto del comune unico. Se gli obiettivi associati al comune unico sembrano essere condivisi (più efficienza e più servizi a parità di risorse impiegate, più peso politico, maggiore capacità di governo), perplessità si manifestano sulla tempistica (i tempi della decisione nei consigli comunali, prospettata per l’inizio primavera 2012, sono ritenuti troppo ristretti, in quanto non consentono un’adeguata valutazione dei pro e contro, la redazione di un progetto più dettagliato, un vero percorso di confronto con la popolazione), sulla reale finalità “istituzionale” dell’operazione (si registrano voci che alimentano il sospetto di una finalità politica, come il contrastare il rischio di una sconfitta elettorale assai probabile dell’amministrazione PD a Savigno nel 2014), sull’effettiva disponibilità delle amministrazioni a coinvolgere un fronte politicamente più ampio nel mettere a punto le modalità di implementazione. Anche su questo fronte credibilità e abilità delle parti in gioco risultano importanti. A me preme qui evidenziare un tema che dovrebbe essere al centro dell’azione delle liste civiche dei territori coinvolti (ed anche alle forze politiche che amministrano, se disposte a non chiudersi nell’atteggiamento usuale “non disturbate il manovratore”). Mi riferisco al tema della partecipazione dei cittadini, ovvero del rinnovo delle forme della democrazia locale. Non che il tema non sia considerato nel progetto. Tuttavia il tema della partecipazione è inteso essenzialmente in termini di “rappresentanza territoriale”, ovvero di “rappresentanza per le singole comunità”, ad esempio sotto forma di “assemblee elettive per ciascun territorio” o di “consulte di frazione”. Questa è l’espressione più banale della partecipazione perché di nuovo fa affidamento sul dato dell’appartenenza territoriale. Si punta cioè semplicemente a prevedere dispositivi per far emergere la volontà locale, lasciando tuttavia alle amministrazioni ampi spazi di manovra su come trattare ed includere tale volontà nel processo decisionale. Si tratta, cioè, più di attivazione di strumenti per “dar voce” alle comunità che di reale empowerment della cittadinanza. A me sembra invece che il progetto del comune unico debba essere accompagnato da qualcosa di più: da un ripensamento degli istituti della democrazia locale potenzialmente indirizzati all’intera comunità, ovvero nuovi strumenti in grado di attivare realmente la partecipazione dei cittadini (potenzialmente tutti; di fatto le minoranze – consistenti però – più consapevoli ed attive) alle decisioni più importanti per la nuova comunità (allargata). Il tema, dunque, è quello di come rinnovare (e potenziare) la democrazia locale secondo i principi della democrazia deliberativa, realizzando inediti mix di istituti rappresentativi ed istituti partecipativi. Ad esempio: (a) garantendo maggiore trasparenza sui processi di formazione delle decisioni, (b) offrendo stabilmente nuove arene e nuovi istituti di partecipazione, (c) mettendo in campo strumenti evoluti di rendicontazione (che non si riducano a mero marketing politico). Forse le liste di cittadini, assai più sensibili al tema della partecipazione dei cittadini al governo della città, dovrebbero provare a sfidare le amministrazioni su questo tema. La costituzione del comune unico – nel caso in cui ci si convinca dei vantaggi – potrebbe in effetti dischiudere nuove opportunità di rivitalizzazione della democrazia locale.

Campi di girasoli sulle colline tra Bazzano e Crespellano (foto del 10 luglio 2010)

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6 Responses to Fusione dei comuni? In Val Samoggia la discussione è aperta

  1. Simone ha detto:

    Articolo ricco di spunti che permettono una bella rilessione. La sfida per le liste civiche che tu dici è da perseguire ad ogni costo.

    Vorrei Andrea Paltrinieri candidato Sindaco del comune fuso. Sarebbe indubbiamente garanzia di trasparenza e partecipazione.
    Non è un complimento gratuito eh?! 😉

    • Andrea Paltrinieri ha detto:

      Grazie Simone. Faccio solo notare che “candidato a sindaco del comune fuso” suona, come dire, un po’ ironico. Speriamo che la fusione non faccia … fondere i comuni. Scherzi a parte a me sembra che il progetto meriti una grande attenzione ed un atteggiamento non strumentale da parte di tutte le forze politiche. Davvero non so quanto appeal possa avere il richiamo alla difesa del campanile (o municipio). Questa è davvero una grande incognita. Occorre ovviamente fare il possibile per spostare la discussione, il confronto, su un altro piano. Nessuno può dire in partenza che la soluzione del comune unico è la migliore. Questo va dimostrato. E l’unico modo per dimostrarlo è quello di prendere sul serio ogni singola obiezione, dandole risposta. E’ chiaro che ciò funziona se tutti i partecipanti al confronto assumono l’atteggiamento di disponibilità all’apprendimento e di disponibilità a farsi convincere dai buoni argomenti. La sfida è questa. E per dimostrare che l’intento è appunto quello di convincere lo spettro politico più ampio possibile il PD farebbe bene a non essere troppo rigido sulla tempistica, pur sapendo che un termine al dibattito va posto, anche perché – questo tutti dovrebbero essere disposti a riconoscerlo – non è agevole trattare questo tema immediatamente a ridosso delle elezioni. Comunque, lo studio di fattibilità della SPISA è un buon punto di partenza, ma non mi sembra sufficiente per assumere una decisione. Specie se si vuole essere in grado di convincere chi oggi manifesta dubbi (non strumentalmente). Buon lavoro a tutti voi. Vi seguirò da osservatore e la cosa, lo confesso, un po’ mi dispiace. Non mi dispiacerebbe, cioè, che il tema fosse in agenda anche nella valle del Panaro!

  2. lucagrasselli ha detto:

    Grazie ad Andrea per la citazione e soprattutto per il bello e meditato intervento.
    Riguardo alla partecipazione annoto che oltre alla rappresentanza territoriale sarà giusto intraprendere anche altre vie di partecipazione, che del resto i Comuni stanno tentando di intraprendere: per esempio a Bazzano sono appena [ri]nate le Consulte d’Assessorato. Inevitabile che queste forme siano considerate da alcuni troppo timide, da altri troppo avanzate e pletoriche. Giusto che il dibattito e la dialettica sia centrata su questo: anche qui – si spera – in modo non strumentale, da parte di nessuno. Annoto altresì che per le assemblee locali, che finalmente iniziano a essere date come un punto fermo della nuova configurazione (rimangono ancora in vago i tratti, e bisognerà pure iniziare a definirli), occorrerà chiarire il loro rapporto con il processo decisionale: detto che non possono avere “diritto di veto” né rendere farraginoso l’iter dei provvedimenti, come se si trattasse di “doppioni” del Consiglio Comunale, penso alla possibilità di essere consultati ed emanare pareri (obbligatori ma non giuridicamente vincolanti?) sulle materie d’ordine generale e su quelle specificamente inerenti a ciascun territorio. Forse si potrebbe prendere spunto dai poteri dei Quartieri di Bologna rispetto al Comune, considerato che da un lato si tratta di comunità molto più piccole, dall’altro sicuramente più distinte l’una dall’altra. E nell’ipotesi (che ho sentito ribadita) di mantenere le Consulte di frazione (almeno quelle esistenti), bisognerà anche in questo caso chiarire rispettive potestà e rapporti.
    Ma sono solo spunti personali.

    Una piccola notazione: riguardo a Savigno, la sua specificità non riguarda solo le attuali difficili condizioni di bilancio ma risale alla sua storia di Comune “bianco” (una caratteristica che condivide con altri Comuni “montani” del Bolognese e ancor più del Modenese) che ha sempre visto un sostanziale equilibrio tra il centrodestra e il (pur vincente) centrosinistra.

    • Andrea Paltrinieri ha detto:

      Ciao Luca, ritornerò certamente sul tema della partecipazione dopo aver letto con attenzione i documenti elaborati dai consulenti SPISA (uno dei quali, tra l’altro, conosco personalmente. E stimo). Lasciami dire però che sino ad ora il PD non ha dimostrato di avere le idee chiare su come rivitalizzare le democrazie rappresentative locali, che tutti gli osservatori ritengono un po’ esangui. Sappiamo tutti molto bene che oggi l’amministrazione locale è centrata sulla figura del sindaco. Contano poco i partiti. Contano pochissimo i gruppi consiliari. Figurarsi cosa possono contare consulte di frazione o assemblee locali. Lo stesso vale per le consulte d’assessorato. Ovviamente se si lasciano le cose come stanno e ci si limita ad aggiungere questi pezzi, assegnando peraltro a loro un semplice ruolo consultivo. L’ipotesi di innestare pezzi “partecipativi” ulteriori (in genere, però, con poteri vaghi) sugli attuali circuiti politico-amministrativi locali mi lascia alquanto scettico. Riconosco che non è facile immaginare soluzioni diverse che siano anche pienamente istituzionalizzate. Se mi guardo attorno vedo numerose sperimentazioni, spesso però di superficie. Comunque, qui sta uno snodo fondamentale di questa operazione. Soprattutto se si vuole evitare che l’aumento di scala sia percepito come un allontanamento dei centri dove si realizza il potere decisionale. Aggiungo solo che, come ho velocemente accennato nel post, affinché sia davvero possibile sviluppare la partecipazione dei cittadini occorre anche ripensare la trasparenza dei processi decisionali (in molti casi le decisioni emergono nelle arene pubbliche quando di fatto sono già state prese) e gli strumenti della rendicontazione. Mi dispiace ma debbo dire che vedo il PD in affanno ed in ritardo su queste tematiche che pure in Italia sono trattate a livello teorico da almeno dieci anni (ho in mente gli scritti di Luigi Bobbio). D’altro canto non mi risulta che il PD nazionale abbia elaborato un documento in merito alla “rivitalizzazione” della democrazia locale, una riflessione sul funzionamento del circuito sindaci-giunte-consigli-forze sociali ed economiche – cittadini con l’intento di intervenire su nodi critici e punti di debolezza. E questo si avverte quando si intraprendono progetti impegnativi come quello della fusione di comuni. Comunque, buon lavoro!

  3. Davide Fraulini ha detto:

    Credo che nel post e nei relativi commenti ci siano molti spunti interessanti e tutti decisamente da non trascurare. Bisogna valutare attentamente tutti i passaggi da fare e occorre cogliere l’opportunità per essere un vero esempio o laboratorio di buona politica e non solo di riduzione dei costi passando a un solo sindaco, 4 assessori e 16 consiglieri (anche se va detto che di questi tempi, già questo basterebbe come buon esempio per molti altre amministrazioni meno virtuose…).
    Detto questo, ci sono alcuni aspetti che sono innegabili… Non è solo il caso di Savigno; i tagli ai territori indiscriminati portano per forza di cose a una riduzione spaventosa su servizi sociali, istruzione e altri servizi fondamentali. Questo avviene, in dimensione diversa, in tutti e 5 i Comuni.
    Quindi da qui emerge il fatto che, posta la necessità di ponderare tutti i dettagli, ormai non è più il momento di temporeggiare, ma occorre tirare su le maniche e andare a parlare con tutti i cittadini e con tutti i mezzi possibili per spiegare loro cosa significa fare la fusione ed ascoltare i loro dubbi e le loro perplessità.
    Da ex vignolese poi aggiungo che un Comune di queste dimensioni potrebbe creare nuovi interessanti opportunità per il territorio, nonché sinergie che non solo vanno verso l’Area Metropolitana di Bologna, ma anche verso le Terre di Castelli.
    Per questo penso che forse è il momento di seppellire i vessilli di guerra di un certo tipo di civismo e provare insieme a sostenere un progetto che dev’essere una vera opportunità per i cittadini, prima che per un partito.

  4. Andrea Paltrinieri ha detto:

    Riporto una nota, postata su facebook il 21 dicembre, da parte di Gian Guido Naldi, consigliere regionale di SEL, a proposito della fusione dei comuni della valle del Samoggia: “In Assemblea Legislativa, oggi, discutendo del Bilancio, abbiamo affrontato anche il tema della fusione di Comuni (con l’art.36 che toglie il quorum per i referendum consultivi che interessano questi processi). Sono molto favorevole personalmente ai processi di fusione di Comuni e li considero a tal punto una grande opportunità per le comunità che credo che abbiano bisogno di momenti di reale partecipazione dei cittadini perché ci sono peculiarità da valorizzare e questioni identitarie da tenere in considerazione. La proposta che abbiamo discusso entrava nel vivo del processo di fusione dei cinque Comuni della Valle del Samoggia che interesserà circa 30.000 abitanti ed è sicuramente il più importante processo di fusione a livello regionale. Un processo che mi auguro vada a buon fine. Ma la norma che stavamo votando in Regione, per quanto condivisibile, mi è apparsa come un tentativo di forzare la discussione. Ho ritenuto opportuno astenermi, perché questo modus operandi, così semplificativo, poteva andare a discapito di quell’ampio processo di partecipazione che, come SEL, siamo impegnati a promuovere in quei luoghi.” Evidentemente per facilitare quel percorso di fusione il PD ha pensato di eliminare il quorum ai referendum, però solo a quelli relativi alla fusione dei comuni (avendo in mente proprio l’impegnativo percorso de l futuro comune Valsamoggia). Le forze di opposizione dei comuni interessati alla fusione (tra cui la lista Civicamente Bazzano) hanno legittimamente denunciato la strumentalità della nuova disposizione. Il tema dell’eliminazione del quorum ai referendum consultivi è un tema importante ed è cosa che starebbe bene fatta per tutti i referendum, non solo per quelli sulla fusione di comuni! Con questo provvedimento, che sembra essere ad hoc, diventa più difficile il dialogo tra le forze politiche e le liste civiche sul tema della costituzione del comune unico Valsamoggia. Un errore politico ed un modo “brutale” di gestire un importante e delicato passaggio istituzionale. Perché?

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