Chi ha paura dell’audit civico?

Sono uno dei soci fondatori dell’associazione “In prima classe per Bologna-Vignola”, l’associazione degli utenti della ferrovia Bologna-Vignola costituita nel giugno 2009 (vedi). E come pendolare sperimento quotidianamente lo stato di disservizio delle ferrovie regionali, gestite da FER Srl (vedi) – non che quelle gestite da Trenitalia vadano meglio, anzi. Comprensibilmente, all’associazione sta particolarmente a cuore il tema della qualità del servizio ferroviario e per questo ha proposto oramai un anno fa a FER Srl di istituire un sistema congiunto, azienda-cittadini, di controllo della qualità. Più precisamente la proposta riguarda l’istituzione dell’audit civico, un sistema di valutazione dei servizi pubblici che coinvolge direttamente i cittadini. Si tratta di una metodologia messa a punto da Cittadinanzattiva (vedi) e che è già applicata da anni in sanità, seppure con esiti non sempre soddisfacenti (dirò dopo il perché). L’azienda regionale ha declinato l’invito, senza neppure fornire una spiegazione. La Regione Emilia-Romagna, a cui abbiamo sottoposto il progetto, tace anch’essa. Alcuni consiglieri regionali del PD, in risposta ad una missiva inviata a tutti i 50 consiglieri dell’Assemblea legislativa, hanno incontrato una rappresentanza dell’associazione dimostrando un iniziale interessamento (ed apprezzamento) e poi non si sono più fatti vivi. L’associazione degli utenti, dopo 6 mesi, sta ancora aspettando una risposta in merito alla proposta di sperimentare la metodologia dell’audit civico sulla linea ferroviaria Vignola-Bologna. Oggi la politica va così. Eppure ci sarebbero buone ragioni per sperimentare un nuovo sistema di controllo della qualità del servizio, visto il fallimento di quelli sin qui usati. Paradossalmente, inoltre, il disegno di legge su “trasparenza e valutazione dell’efficienza e del rendimento delle strutture pubbliche” (ddl n.746 della XVI legislatura presentato da Pietro Ichino, senatore PD, assieme ad Anna Finocchiaro, capogruppo del PD in Senato, e ad altri: pdf) è stato introdotto riconoscendo che i “controlli interni” non sono in grado di generare i cambiamenti attesi nella pubblica amministrazione italiana, per cui sono invece necessari “controlli esterni”, tra cui l’audit civico (vedi anche la valutazione di Labsus sul disegno di legge Ichino-Brunetta: vedi). Quello che il PD propone in Parlamento (e che non può realizzare in quanto minoranza), si guarda bene dall’attuarlo in Regione, dove invece è al governo. Singolare esempio di (in)coerenza. Comunque sia, pur senza la collaborazione di FER Srl e della Regione Emilia-Romagna, il primo caso di “audit civico ferroviario” avrà presto luogo, proprio sulla linea Vignola-Bologna. E’ giustificato questo timore o comunque questo disinteresse che Regione ed azienda ferroviaria regionale (di proprietà della Regione stessa per circa il 92% del capitale sociale) mostrano verso il coinvolgimento dei cittadini nel controllo della qualità del servizio? Vediamo.

Risultati del monitoraggio sullo stato delle stazioni sulle linee regionali in Emilia-Romagna (grafico preso dal Rapporto 2009 sullo stato della mobilità): si vede che dal 2004 non c'é alcun miglioramento del servizio!!!

[1] Non è che oggi manchino completamente i controlli sulla qualità del servizio ferroviario. Ligia al dovere, la Direzione generale “sistemi di mobilità” della Regione ha predisposto un check-up semestrale della qualità delle stazioni, più numerosi controlli a campione sui treni (3.044 nel 2009). E puntualmente, da diversi anni, rileva lo stato dei disservizi (c’è un grafico che illustra chiaramente la situazione: dal 2004 al 2009 non si registra alcun miglioramento significativo!). Ma se anno dopo anno la percentuale di non conformità non diminuisce, significa che il sistema di rilevazione fa puntualmente il suo dovere, ma non innesca alcun processo di miglioramento. Questa è la situazione. Le statistiche rilevano quanto gli utenti sperimentano quotidianamente: non si registrano miglioramenti significativi nella qualità del servizio (i casi di non conformità relativi all’informazione all’utenza nelle stazioni sono stabilmente al di sopra del 35%; quelli relativi a pulizia e comfort sono anch’essi stabilmente al di sopra del 30%) (vedi). Ancora nel 2009 (ultimo dato disponibile) risultano “fuori standard” il 36,6% delle stazioni in merito alle “informazioni all’utenza” ed il 42,9% in merito a “pulizia e comfort”; risultano fuori standard il 15,0% dei treni in merito a “informazioni all’utenza” ed il 17,8% in merito a “pulizia e comfort”. Diciamo allora che il primo compito della politica dovrebbe essere quello di interrogarsi su questa “curva” sostanzialmente piatta: com’è che in questa “civile” regione la qualità del servizio ferroviario, gestito da un’azienda regionale, non è migliorata negli ultimi 5 anni? La risposta secondo me è abbastanza semplice: la qualità del servizio non è il fattore più importante, le “sanzioni” per la cattiva qualità non sono di entità tale da essere “convincenti” (e poi chi ripianerebbe i bilanci di un’azienda regionale multata per scarsa qualità del servizio? La Regione stessa), le prestazioni richieste all’azienda sono altre (ad esempio portare un nuovo ATR220 a Bazzano e consentire ad un assessore regionale di esservi fotografato a fianco ai fini della campagna elettorale in corso, cosa effettivamente avvenuta nel marzo 2010). E’ evidente che nella catena controllo-miglioramento c’è un qualche anello spezzato. E’ qui, nel riagganciare l’attività di controllo a quella di miglioramento del servizio che i cittadini-utenti e le loro “rappresentanze” (comitato degli utenti) possono giocare un ruolo. In un paese come l’Italia, con lo stato disastrato dei servizi pubblici che ci si ritrova (salvo qualche rara eccezione), anche il pressing degli utenti (indirizzato sia nei confronti delle amministrazioni locali, sia in quello dell’azienda pubblica erogatrice) può risultare importante per il miglioramento del servizio. Questo è il tema. Per questo motivo il PD, anche in Emilia-Romagna, farebbe bene a seguire l’orientamento del senatore Ichino ed a introdurre forme di “civic auditing”, ovvero di partecipazione dei cittadini nelle attività di valutazione dei servizi pubblici (vedi).

Pannelli elettronici di informazione agli utenti alla stazione di Vignola. Tutto chiaro, o no? (foto del 4 febbraio 2011)

[2] Le tecniche di audit sono tecniche di controllo e di valutazione della qualità dei servizi. Se vengono impiegate da cittadini anziché da esperti o professionisti ecco che si ha l’audit civico. I cittadini diventano “analisti” del servizio. Recependo esperienze del mondo anglosassone, l’audit civico è stato introdotto in Italia nel 2001 da Cittadinanzattiva ed è stato applicato in primo luogo in sanità e poi esteso ad altri servizi pubblici (vedi). Tuttavia, come è stato riconosciuto (vedi p.34 del report predisposto per la Regione Lazio dall’équipe diretta da Pietro Ichino: pdf), le sperimentazioni di audit civico sono rimaste confinate nell’ambito della sanità, “lasciando sostanzialmente scoperte le altre aree di attività”. Paradossalmente, tuttavia, l’ambito sanitario è anche quello dove gli esiti dell’audit civico risultano più incerti a causa della complessità dei fattori da monitorare e della più marcata asimmetria conoscitiva tra utenti e professionisti. Più agevole, invece, è la partecipazione degli utenti allo’attività di valutazione di altri servizi, tra cui il servizio ferroviario. In questo caso, ad esempio, l’associazione degli utenti della ferrovia Vignola-Bologna ha predisposto una griglia di rilevazione relativa agli aspetti che compongono la qualità delle stazioni ferroviarie: completezza delle informazioni agli utenti, facilità nel reperimento dei titoli di viaggio, funzionamento delle macchinette obliteratrici, facilitazioni per l’accesso dei disabili, pulizia e decoro, ecc. Ciascuna di queste dimensioni è analizzata con riferimento a dati oggettivi, non di opinione. Ad esempio è chiesto ai valutatori di rilevare la presenza o meno delle macchinette obliteratrici. Dunque sono gli aspetti oggettivi quelli che vengono rilevati. L’obiettivo dell’audit civico è dunque quello di garantire un livello di analisi non inferiore a quello effettuato dagli organismi di controllo preposti (nel caso specifico la Direzione generale sistemi della mobilità della Regione Emilia-Romagna). Forti delle informazioni acquisite con rigore metodologico i cittadini-utenti possono quindi partecipare e, soprattutto, pungolare i processi di miglioramento, esercitando una capacità di pressing nei confronti dell’azienda (arrivando anche ad usare la stampa locale per denunciare le inadempienze) e nei confronti delle amministrazioni comunali (che saranno destinatarie del report sulla qualità del servizio specifico per le stazioni ubicate nel comune – cosa che non avviene invece per il report regionale). Non è un caso, infatti, che tutti gli amministratori locali incontrati dall’associazione, dall’assessore del comune più piccolo sino al vicepresidente della Provincia di Bologna (con delega alla mobilità), hanno espresso condivisione ed apprezzamento per l’iniziativa, vedendola anche come una modalità per recuperare “potere” nei confronti dell’azienda regionale che gestisce il servizio ferroviario (FER Srl), segno evidente che qualcosa non ha funzionato in questi anni (vedi). Nelle prossime settimane, dunque, l’audit civico verrà realizzato per la prima volta in merito ad un servizio ferroviario della Regione Emilia-Romagna.

Stazione di Vignola. Si noti il grado di pulizia (foto del 5 gennaio 2011)

[3] E’ doveroso chiedersi perché la Regione Emilia-Romagna non risulti ad oggi affatto interessata ad estendere le tecniche di civic auditing dopo l’esperienza limitata (e controversa) che ha riguardato l’ambito della sanità. In effetti la Regione Emilia-Romagna, tra le prime in Italia, ha avviato un programma regionale di audit civico in sanità, su cui esiste anche un report curato dall’Agenzia Sociale e Sanitaria Regionale (vedi; chi scrive ha fatto parte dell’équipe dell’audit civico del distretto di Vignola, distretto selezionato tra quelli dell’Azienda USL di Modena per partecipare al programma regionale). In realtà vi sono buone ragioni, a cui ho già accennato, per sperimentare questa metodologia nell’ambito dei servizi ferroviari (certamente meno complessi di quelli sanitari). A favore di questo orientamento stanno poi almeno due ordini di motivi. Uno, sostanziale, riguarda l’inefficacia dell’attuale sistema di controllo-miglioramento del servizio ferroviario in Emilia-Romagna. Come abbiamo visto l’effettuazione dei controlli (e la rilevazione delle non-conformità) non ha prodotto alcun significativo miglioramento del servizio nel periodo 2004-2009. Per innescare un vero processo di miglioramento è dunque forse opportuno mettere in gioco anche l’intelligenza collettiva degli utenti e la loro capacità di pressing. Allo stesso tempo il coinvolgimento degli utenti nella valutazione dei servizi e della loro qualità risponde al principio generale di rottura dell’autoreferenzialità delle burocrazie e dei servizi pubblici. La “voce” degli utenti può infatti costituire un potente fattore di miglioramento del servizio (come peraltrò già rilevato da Albert O.Hirschman in un libro del 1970 che prendeva spunto, guarda a caso, dalle ferrovie nigeriane: vedi). Tuttavia, non solo “strumentalmente” è buona cosa amplificare la voce degli utenti ed incanalarla nei processi di miglioramento. Queste pratiche, infatti, testimoniano anche che il vero “titolare” del servizio (o committente o stakeholder) sono i cittadini-utenti stessi, coloro che, tra l’altro, finanziano il servizio o pagandone la tariffa o nella veste di contribuenti (dunque tramite la fiscalità generale). E’ dunque anche per ragioni normative che occorre riequilibrare il rapporto tra azienda di gestione (FER Srl) e cittadini-utenti. E’ davvero singolare, invece, che l’azienda regionale non colga la rilevanza del tema e della proposta del coinvolgimento degli utenti nella valutazione del servizio (proposta che è stata avanzata un anno fa dall’associazione In prima classe per Bologna-Vignola). Tuttavia è ancora più singolare che la rilevanza di questo tema sfugga alla Regione ed alla forza politica di maggiore importanza (il PD) che oggi compone la maggioranza di governo di questa regione (vedi). A me sembra null’altro che un segno di debolezza culturale. Una debolezza rispetto a cui l’unico rimedio possibile è quello di “ripendere a pensare”, come suggerisce Salvatore Biasco (vedi). Oggi lo suggeriscono anche i tanti comitati degli utenti sorti proprio negli ultimi anni a certificare l’insoddisfazione verso i servizi ferroviari anche in questa Regione (ed anche gestiti dalla Regione stessa tramite la sua azienda, FER Srl).