Il punto sull’Unione Terre di Castelli/1. Segnali preoccupanti di indebolimento politico

Non sono molti i passaggi in cui una visione strategica dell’ente locale viene dispiegata e raccontata pubblicamente. Uno di questi è, o dovrebbe essere, l’approvazione del bilancio di previsione, accompagnato per legge da una “relazione della giunta” in cui, appunto, il programma di legislatura viene declinato in riferimento all’anno che si ha davanti. Ed eventualmente aggiornato. Così è anche per l’Unione Terre di Castelli che si appresta, verso fine mese, ad approvare il bilancio per il 2011. Per questo vorrei provare ad usare la presentazione al bilancio (qui il testo in pdf), scritta dal presidente dell’Unione Francesco Lamandini, per fare il punto sull’Unione Terre di Castelli a nove anni dalla nascita (nel 2002) e a quasi due anni dall’insediamento dei nuovi amministratori (2009). D’altro canto è lo stesso Lamandini che imposta la sua “presentazione” come una sorta di “discorso sullo stato dell’Unione”. Giustamente, peraltro. Il fatto è che la narrazione che ne fa Lamandini non è molto coerente con i segnali che l’Unione ha dato in questo primo anno e mezzo di nuova legislatura (e con questi nuovi amministratori). Vorrei dunque provare a farne una descrizione parzialmente differente, enfatizzando maggiormente le criticità o gli insuccessi (che invece nella relazione di Lamandini sono occultati). Anche in questo caso il confronto di opinioni discordi non può che aiutare a comprendere meglio cosa sta davvero avvenendo.

BilBolBul, festival internazionale del fumetto di Bologna (foto del 5 marzo 2011)

[1] Punti fermi. L’Unione Terre di Castelli è stata un’innovazione di assoluto rilievo per questo territorio, migliorando la “dotazione” dei servizi, consentendone un’omogeneizzazione verso l’alto (es. sul trasporto scolastico, sui centri estivi per l’asilo nido, ecc.), razionalizzando le attività di “back office” (migliore specializzazione professionale, economie di scala su diverse prestazioni – es. paghe, personale, CED, servizi amministrativi in genere, ecc.). Questi aspetti sono stati “certificati” da due studi condotti sul finire della passata legislatura ed oggi pubblicamente accessibili sul sito web dell’Unione, seppure pochissimo conosciuti (vedi). Per questo è stucchevole assistere ancora oggi a “dibattiti” in cui qualche esponente politico (di minoranza) ne mette in discussione l’esistenza. Il tema non è più, da tempo, Unione di comuni sì o Unione di comuni no. Questo dovrebbe essere chiaro a tutti (ma non per tutti lo è) (vedi). Il tema è, già da qualche anno, invece il seguente: Unione di comuni come? Ha dunque ragione il presidente Lamandini ad esibire l’orgoglio per i risultati conseguiti in questi anni in termini di nuovi o migliori servizi ed in termini di “razionalizzazione” o contenimento della spesa (nella seconda parte della relazione, p. 28 e segg.). Ma il suo invito a non cadere nel “tafazzismo” (“per cui ogni nostra criticità va esaltata a prescindere e ogni aspetto positivo va sminuito”, p.48) può essere preso sul serio solo a condizione che neppure i limiti emersi in questi primi anni di funzionamento dell’Unione vengano sottaciuti, ma anzi divengano oggetto di un serio confronto pubblico. Ad oggi non è così. E questo, purtroppo, è anche per responsabilità del presidente (Francesco Lamandini), del vicepresidente (Daria Denti) e degli altri componenti la giunta dell’Unione, ovvero gli altri 6 sindaci dei comuni coinvolti.

BilBolBul, festival internazionale del fumetto di Bologna (foto del 5 marzo 2011)

[2] Vecchi e nuovi punti di fragilità. Già nella fase immediatamente successiva alla sua costituzione (avvenuta nel 2002) l’Unione Terre di Castelli ha evidenziato alcuni gravi limiti (pur assieme ad un significativo incremento della performance). Nel corso della legislatura 2004-2009, ad esempio, è emerso con chiarezza l’esistenza di una irrisolta esigenza di raccordo tra l’Unione ed i comuni ed in particolar modo tra le funzioni di “indirizzo e verifica” che la legge pone in capo ai consigli comunali (ma che questi assai di rado sono in grado effettivamente di esercitare) e le politiche sviluppate a livello di Unione, sempre più il frutto di un confronto e di una mediazione svolta esclusivamente all’interno della giunta (in cui siedono oggi solo gli 8 sindaci). Basta infatti assistere ad una seduta del consiglio dell’Unione per rendersi chiarissimamente conto che esso non svolge quella indispensabile funzione di luogo di dibattito (di qualità) e di filtro delle ragioni a supporto delle politiche dispiegate dall’ente (tant’è che l’approvazione del bilancio di previsione 2010 è avvenuta praticamente senza discussione!). C’è, inoltre, un irrisolto problema di raccordo tra l’assessore dell’Unione ed i corrispondenti assessori comunali (le Conferenze di coordinamento Unione/Comuni, previste dall’art. 23 dello Statuto, non sono fatte funzionare), che si manifesta nella mancanza di collegamento e condivisione tra le decisioni assunte dall’assessore competente (quello dell’Unione) e gli assessori comunali, chiamati a contribuire all’implementazione delle politiche, ma che dovrebbero anche svolgere la funzione di “portatori” degli interessi (sani) del territorio. Uno scollamento che si è evidenziato, a titolo d’esempio, nella vicenda del trasporto scolastico per la scuola dell’infanzia (vedi), ma più in generale in tutta la cosiddetta vicenda dello “scodellamento” (vedi). In altre parole, la costruzione di una complessa architettura istituzionale a più livelli (comune, Unione, ma anche: ASP, ASL, Strada dei vini e dei sapori, ecc.) richiederebbe il ridisegno dei dispositivi e degli strumenti di governance, ovvero della funzione di indirizzo, controllo e rendicontazione (vedi). Con un po’ di intelligenza politica e di coraggio si potrebbe, anzi, usare un incremento di trasparenza dei processi decisionali per accrescere le chances di apprendimento del sistema politico-amministrativo, e dunque per assumere decisioni al tempo stesse più “razionali”, di maggiore qualità, più condivise (vedi). Tutto ciò non è però avvenuto. Anzi, si è rafforzato ancora di più il ruolo decisionale esclusivo della giunta dell’Unione e tutto il sistema ha visto un aumento di opacità, non certo di trasparenza (ricordo, tra l’altro, che l’art.32 dello Statuto dell’Unione prescrive la redazione del “bilancio di missione”, quale strumento di rendicontazione, da presentare “al Consiglio dell’Unione ed alla cittadinanza contestualmente al Bilancio consuntivo”: vedi; vedremo se ciò verrà fatto). Il messaggio che da tempo (e che con i nuovi amministratori si è addirittura rafforzato) viene dato dall’amministrazione è del tipo “non disturbate il manovratore”. Non è un caso che, a dispetto dei proclami in merito ad una nuova fase di partecipazione dei cittadini (p.39: “vogliamo provare a realizzare forme di partecipazione dei cittadini e una comunicazione efficace”), l’Unione non sia stata in grado di definire un unico programma di partecipazione sull’atto di pianificazione più importante di questa legislatura: il nuovo PSC (vedi). A questi “vecchi” problemi di governance, non risolti, se ne aggiungono ora dei nuovi. Innanzitutto una perdita di capacità di visione e di elaborazione strategica, per cui, a dispetto delle parole del presidente (p.28: “il valore dell’Unione sta anzitutto nella condivisione dell’obiettivo o della ‘mission’ dello stare assieme” – frase criptica), l’Unione viene sempre più vissuta con atteggiamento “tattico”, come luogo in cui scaricare le tensioni ed i problemi dei comuni (non si può che leggere così anche la decisione di accollare il 50% dei mancati trasferimenti statali – decisione assunta prima di definire in dettaglio un programma di rimodulazione delle politiche locali), come dispositivo da utilizzare per liberare risorse ed attenzione per poter consentire ai singoli sindaci di sviluppare le “politiche del sindaco”, intese come politiche di livello strettamente comunale. Insomma è proprio sulle “ragioni dello stare insieme” che si evidenziano vistose smagliature. Sono segnali preoccupanti che il sistema politico locale (ed il PD in primo luogo, fosse ancora un partito vero) farebbe bene a prendere sul serio e ad affrontare con un’azione adeguata.

BilBolBul, festival internazionale del fumetto di Bologna. Un fumetto di Vanna Vinci (foto del 5 marzo 2011)

[3] Una nuova fragilità. Nonostante la buona performance organizzativa esibita nel periodo 2002-2009 oggi l’Unione manifesta una crescente fragilità politica. Non c’è dubbio che l’allargamento ad 8 comuni introduce una maggiore difficoltà, visto che si registra ora una maggiore eterogeneità territoriale e, soprattutto, l’accostamento tra istanze ed interessi non immediatamente convergenti tra comuni della fascia pedemontana (i 5 comuni originari) e “comuni montani” (Marano, Guiglia, Zocca). Oltre a ciò con la tornata amministrativa del 2009 è anche cresciuta l’eterogeneità politica (Savignano è ora retta da una maggioranza civica; Guiglia è di centrodestra) – e potrà ancora crescere se, con le elezioni amministrative del 2011, Zocca perdesse la maggioranza di centrosinistra. Ma un tale esito di slabbramento e di infragilimento delle “ragioni dello stare insieme” non è affatto un esito naturale della crescita di eterogeneità. Semmai è una conseguenza della debolezza della politica e della sua incapacità di innovare le modalità di assunzione delle decisioni, visto che quel consenso di fondo dato dalla comune appartenenza politica non è più assicurato. Ciò che emerge in modo chiaro in questo primo anno e mezzo della legislatura 2009-2014 è il venire meno di una leadership riconosciuta ed efficace. Il presidente Lamandini ha guidato l’Unione in alcuni vicoli ciechi: il più clamoroso è stato quello dello “scodellamento”, con successiva precipitosa e disordinata ritirata (vedi). Ma anche sulla vicenda dell’ex-SIPE e del corrispondente “francobollo” di tecnopolo è evidente la sistematica sottovalutazione degli elementi di rischio (lascio qui da parte una valutazione sia sul modo maldestro di gestire la vicenda del “polo commerciale” – vedi, sia sull’equilibrio tra interesse pubblico ed interesse privato). Tale mancanza di leadership (a cui neppure il vicepresidente è in grado di supplire) non è compensata da alcun surplus di “solidarietà” data dal fatto che si riconosce la validità del banale motto “l’unione fa la forza” – elemento di consapevolezza, invece, nella fase di costruzione dell’Unione. Anzi, scarseggiano l’una (leadership) e l’altra (“solidarietà” intercomunale – che significa null’altro che il perseguire un interesse a medio termine, anche a scapito di quello a breve). Oggi, con l’unica eccezione della costituzione del corpo unico di Polizia Municipale (decisione comunque già assunta nella precedente legislatura), non si vede l’Unione Terre di Castelli impegnata su alcun programma significativo e strategico: non sul campo ambientale, non su quello delle politiche energetiche, non su quello delle politiche culturali e del turismo, non su quello della sperimentazione di nuovi istituti di partecipazione dei cittadini al governo del territorio, non su quello delle politiche di stimolo all’innovazione del sistema economico locale (in attesa dell’evento salvifico “tecnopolo” non si vede praticamente nulla a livello locale), non su quello delle politiche familiari o giovanili o per l’integrazione dei cittadini stranieri. Si vede, anzi, la proliferazione di micro-programmi a livello comunale, anche quando sarebbe intelligente sviluppare tali politiche a livello del territorio più ampio, sfruttando dunque il “fattore scala” dell’Unione (che non significa solo “economie” di scala, ma anche maggiore specializzazione e, dunque, un più alto livello di competenze professionali). Castelvetro, dunque, spinge sulle politiche turistiche – che pure richiederebbero di un orizzonte assai più ampio (intanto la Strada dei vini e dei sapori scompare dall’orizzonte, affossata da incertezza di linea politica e dall’esigenza di recuperare i debiti derivanti dalla passata cattiva gestione: vedi). Vignola si accontenta di implementare sul territorio comunale il progetto del “last minute market”, che pure starebbe bene declinato a livello di distretto. Spilamberto progetta il nuovo micro-museo archeologico (e Vignola il micro-museo del cinema), senza alcuna preoccupazione di un progetto dei “luoghi della cultura” a livello di Unione. E così via.

(continua)

2 Responses to Il punto sull’Unione Terre di Castelli/1. Segnali preoccupanti di indebolimento politico

  1. cantacann ha detto:

    Complimenti per l’articolo complesso e interessante.
    Spero di poter fare un commento dello stesso livello. Dopo avere letto gli studi di cui poco parlano le opposizioni, forse a torto, cavalcando una strumentale contrarietà all’Unione, mi sembra di capire che il bilancio sulla sua efficienza e innovazione non sia così chiaro. Unione si o Unione no è ancora la stella polare del dibattito a mio avviso.
    Per esempio alla pagina 131 dello studio di Istituto Cattaneo si indica come l'”economia di scala vera e propria” si verifichi solo nella gestione personale,Il motivo è ben spiegato, buona parte dei servizi, dalla polizia ai servizi sociali e di istruzione non godono di grandi economie di scala, o di capitali ingenti e spese fisse esorbitanti, esempio in proposito la linea guida che prevede un computer per unità di personale e una stampante per piano, provvedimento utile, ma che dimostra bene di quale tipo di economie di scala si parla, più da piccola impresa di consulenza o traslochi o taxi che da grande multinazionale. Non si comprende bene inoltre se gli effetti positivi dalla centralizzazione vengano controbilanciati dalla costituzione di nuove necessarie strutture ridondanti rispetto a quelle comunali.
    Leggendo ad esempio pag. 129 è lampante il rilievo fatto su come esista una “oggettiva difficoltà anche tecnico contabile, nel valutare se vi sia un risparmio o meno nella gestione dei servizi”
    In effetti anche da quello che ho potuto vedere fino ad oggi, tra gli studi effettuati, compreso DTN, non sono stati ancora evidenziati chiaramente,a mio avviso, questi risparmi. L’unica notizia interessante è che nell’Unione l’addizionale IRPEF e le tariffe per i servizi, escluso il trasporto scuole sono più basse. Ma questo non è abbastanza per dire che si riceve più servizi e si paga meno, servono tutti i numeri, cioè la spesa per cittadino e le tasse per cittadino, a fronte di quantità e qualità dei servizi resi.
    Può essere possibile che anche con tutti gli sprechi l’Unione in qualche modo sprechi meno degli altri comuni limitrofi per la sua natura di tipo “aziendalistico”, come fanno pensare i progetti di razionalizzazione e risparmio deliberati. Ma è anche vero che la stessa natura “result oriented” delle aziende male si addice a un corpo burocratico che non può “fallire se non vende”, quale incentivo avrebbe un manager pubblico a fare efficienza e quali punizioni in caso non riuscisse? Forse risiedono nella giunta formata dai sindaci dei Comuni che la controlla? Perchè dovrebbero amministrare meglio insieme che nel proprio comune?
    Sembra inoltre che sia più potendo eludere il vincolo del patto di stabilità,e ottenendo quegli ingenti finanziamenti regionali che l’Unione funzioni così bene, più che per altri motivi.
    Inoltre a pag 19 dello studio di DTN si indica come dal 2003 al 2007 le spese sono tutte aumentate, ma del 64,7% quelle della amministrazione mentre molto meno,rispettivamente 31% e 29,6% quelle del sociale e dell’istruzione. Il peso specifico del settore amministrativo è aumentato dal 13,5% al 16,1%.
    Non sorge il dubbio che se all’inizio ci sia stato un reale impulso innovatore, una volta assestato il meccanismo, le spinte tipiche del consenso politico stiano avendo la meglio?Tradotto porta più voti spendere per i vari uffici e burocrati che per i servizi al cittadino? Ad esempio il bilancio del mio Comune: Castelvetro nel 2009 riporta un aumento della spesa del personale di “solo 5%” a fronte di un aumento del 13% per l’Unione Terre Castelli. Ne è conferma anche l’articolo da lei riportato sui tagli allo “scodellamento”.
    Lo studio dell’Istituto Cattaneo poi solleva un problema a mio avviso tra i più rilevanti, “l’Accountability”(la presa di responsabilità). Un consigliere del PD di Spilamberto propone di fondere i vari Comuni, il che riporterebbe maggiore responsabilità nell’Unione, ma ritengo altamente improbabile che i Castelvetresi o i Vignolesi permettano al loro Comune di fondersi l’uno con un altro.
    E’ evidente che ad oggi i cittadini e anche i vari Consiglieri Comunali hanno perso la quasi totalità del controllo che avevano in precedenza sulla spesa ora attribuita all’Unione Terre di Castelli. Non esiste forma di prevenzione o punizione sugli organi di governo in capo all’Unione. Certo se i consiglieri e i sindaci portassero nei vari consigli comunali il lavoro fatto e in preparazione, e se ci fosse un feedback tra il centro e la periferia le cose funzionerebbero meglio, ma chi garantisce che avvenga? Certo leggo che lei è tra chi ha dato il buon esempio, ma non esiste nulla che obblighi anche gli altri a farlo.
    In ultimo penso all’architettura complessiva del potere a cui siamo sottoposti e il fatto di aggiungere complessità a complessità, potere a potere, leggi a regolamenti a direttive, mi inquieta. Sembra che tutto riconduca a quel “Nuovo Medioevo” previsto da Hedley Bull uno stato di caos maggiore del precedente, in cui da Roma si decideva tutto. Oggi alla complicazione legislativa e alla scarsa responsabilizzazione delle amministrazioni pubbliche si aggiunge la complessità dei vari organismi che a volte(anzi molto spesso)in contraddizione tra loro. Roma che contraddice Bologna, che contraddice Modena, che contraddice Castelvetro, che contraddice Vignola(badi bene, è avvenuto nell’ultimo Consiglio Comunale). L’ipotesi è spesso verificata, e anche su questo blog se ne parla in maniera attenta.
    Già le Provincie sono poco conosciute per funzioni e responsabilità tra i cittadini, aggiungere un ulteriore complicazione ad un meccanismo che ha il Comune come soggetto massimo della espressione locale, Lo stato centrale come soggetto del centro e La regione come collegamento intermedio con ruoli ben delimitati di competenza potrebbe essere una buona organizzazione dello stato in grado di garantire visibilità alle decisioni prese ali vari livelli, quindi maggiore controllo e responsabilità dei cittadini rispetto ad oggi.
    C’è la sensazione, purtroppo, nei nostri territori che essendo dotati di un senso civico più elevato(lo studio dell’Istituto Cattaneo ricorda le ricerche di Putnam) del resto d’Italia gli amministratori facciano sempre le cose meglio, anche se alzano le tasse o aumentano il loro potere. Ritengo che invece questo sia il modo migliore per perdere il vantaggio che avremmo nei confronti del resto d’Italia. Come rilevò molto tempo fa Weber la burocrazia da strumento dello stato cresce e diventa padrone dello stato e non soggetto ad esso e a questo si può aggiungere che il “moral hazard”(il rischio morale), spendendo soldi altrui, i soldi di tutti(i soldi di nessuno, citando Prezzolini), senza pagarne le conseguenze, non fa che aumentare.

    • Andrea Paltrinieri ha detto:

      Ciao Cantacann, complimenti per il commento. Dici cose stimolanti dimostrando anche di essere uno dei pochi che hanno letto i documenti che parlano dell’Unione e della sua performance. Provo a rispondere o forse anche solo a commentare le diverse questioni – forse non tutte – che tu poni. (1) Economie di scala ci sono state ma solo in ambiti di secondaria importanza, seppure non irrilevanti. I settori sociale e scuola mal si prestano, come giustamente dici, ad economie di scala, essendo in larga parte basate sul lavoro umano. Posso dire che in parte l’equivoco è stato promosso dai sindaci stessi che hanno istituito l’Unione, visto che nella prima fase l’argomento delle economie è stato molto usato. Poi ci si è resi conto che c’erano comunque altri vantaggi, forse più difficili da quantificare, ma ugualmente rilevanti. Io ho parlato di specializzazione: in un piccolo comune un funzionario si deve occupare di cultura-biblioteca-istruzione; nell’Unione ci può essere maggiore divisione del lavoro, maggiore specializzazione, competenze di più alto profilo. Che significa capacità di seguire progetti più complessi. Non è secondario, inoltre, l’accrescimento del “peso politico”. E’ grazie all’Unione, ad esempio, che questo territorio è riuscito ad avere un componente del CdA (di 3) di HERA SOT Modena. E così via. Le economie ci sono, ma forse non sono l’aspetto decisivo dei vantaggi. (2) Concordo sul fatto che anche gli studi realizzati non sono precisissimi sui vantaggi economici dell’Unione, mancando un adeguato sistema di contabilità e rilevazione costi. In ogni caso tutti i dati e gli indizi testimoniano a favore dell’Unione. (3) E’ plausibile che ci siano ancora oggi margini per migliorare l’efficienza dell’amministrazione dell’Unione. Come ci ha insegnato, in negativo, il ministro Brunetta, occorrono però progetti di riorganizzazione e nuove tecnologie appropriate. Oltre che a sistemi di rilevazione della performance. Senza di questi ci si può affidare solo … a riti vodoo. Oggi l’Unione vive una situazione di incertezza dovuta alla mancanza di una chiara guida politica, di una chiara visione del suo ruolo e mission in rapporto alle amministrazioni comunali. Questo non aiuta a migliorare la performance organizzativa. (4) Accountability e governance sono aspetti interconnessi. Oggi manca un sistema che rilevi e renda pubblici i risultati conseguiti nei diversi servizi o programmi d’intervento. L’organo politico (esecutivo) non è dunque chiamato a rendere conto. E’ un elemento di debolezza che l’Unione condivide con la quasi totalità degli enti locali. I sindaci non hanno molto interesse a rafforzare questi aspetti. I consiglieri comunali … ci dormono sopra. Tutto il sistema ne esce penalizzato. (5) In merito all’ipotesi della fusione dei comuni io sarei comunque per procedere con lo studio di fattibilità. Vedo anche io grossi ostacoli sul versante politico (gli amministratori) e del consenso (i cittadini). E so molto bene che in un eventuale percorso di fusione qualche forza politica si metterebbe di traverso anche solo per lucrare sulla ritrosia di una parte di cittadini, attaccati al campanile. Si tratta però di enfatizzare i benefici che, eventualmente, ci sono. Se i residenti di Cà di Sola o di Settecani hanno infine accettato di stare sotto Castelvetro, potrebbe benissimo essere che i cittadini dei diversi comuni di oggi non trovino scandaloso veder confluire le attuali amministrazioni in un ente di maggiori dimensioni, che configura ogni comune come una sorta di frazione, per quanto grande. Le identità possono evolvere. Ciò è già successo in passato e potrebbe di nuovo succedere in futuro. E sono percorsi che possono avvenire in modo più o meno traumatico. Si tratta di verificare se i vantaggi della fusione possono risultare così chiaramente tangibili da sollecitare più il calcolo razionale che la reazione emotiva (di resistenza). Per me questa è una questione aperta. Che dipende anche dall’abilità con cui i politici locali sapranno guidare il processo. Per questo è ragionevole essere pessimisti. Però, lo ribadisco, non rinuncerei allo studio di fattibilità e ad una prima “discussione pubblica”.

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