“Fai quel che puoi, con quel che hai, dove ti trovi. Ma con intelligenza e pensando al futuro.” (nonna Rosina)
Il primo dato significativo in merito al bilancio di previsione 2011 del Comune di Vignola riguarda la riduzione delle risorse disponibili. Lo si evince innanzitutto guardando l’andamento delle entrate che segnano, rispetto al 2010, una riduzione del 2,24% (passando da 19.430.608 euro a 18.994.625 euro: -435.983 euro). Questa diminuzione è tuttavia la combinazione di movimenti divergenti: calano contributi e trasferimenti dallo stato (-461.314 euro, frutto delle decisioni del governo), calano le entrate extratributarie (-348.786 euro: meno rimborsi, meno multe dalla polizia municipale), aumentano le entrate tributarie (+374.117 euro), essenzialmente per l’aumento della tassa sui rifiuti (TARSU), che l’amministrazione fa crescere del 10%. L’amministrazione comunale si trova pertanto nella situazione di dover gestire un bilancio in restringimento. In tale situazione vi sono diverse leve che possono essere manovrate, sia sul versante delle entrate, sia sul versante della spesa, nel tentativo di non scaricare immediatamente la minore disponibilità di bilancio sui cittadini, tagliando semplicemente i servizi. Vediamo.
Il centro storico di Vignola: via Garibaldi (foto del 25 agosto 2010)
[1] In effetti la riduzione delle risorse disponibili ammonta a 435mila euro che, su un bilancio di circa 19 milioni di euro, equivale al 2,2%. La riduzione non è drastica, ma comunque significativa, anche perché la situazione di crisi economica che si protrae dal 2008 alimenta la richiesta di maggiori interventi di “assistenza economica e sociale”. Crescono dunque i bisogni, specie da parte delle famiglie più colpite dalla crisi, mentre si riducono le risorse a disposizione. Allo stesso tempo servirebbero più risorse per costruire il futuro di questo territorio, ovvero per promuovere innovazione d’impresa, ricerca & sviluppo, green economy, ma anche nuovi comportamenti improntati alla sostenibilità ambientale (vedi). Né l’amministrazione comunale, né l’Unione sembrano però in grado di liberare risorse significative da investire per contribuire ad orientare diversamente la traiettoria di “sviluppo” di questo territorio. I dati sull’occupazione, infatti, sembrano suggerire la tenuta di quella a bassa qualificazione (vedi) – un segnale non certo rassicurante.
La spesa corrente prevista per il 2011 è pari a 18.513.798 euro (in riduzione di 528.957 euro rispetto al dato 2010: 19.042.755 euro). Le variazioni nel tempo (2008-2011) della spesa per funzioni evidenziano una forte riduzione delle spese per la funzione “turismo” (da 390mila euro del 2008 a 144mila del 2011) e della funzione “istruzione pubblica” (-100mila euro di trasferimenti all’Unione rispetto al 2010), ma anche della funzione sociale (-50mila euro di trasferimenti all’Unione rispetto al 2010). Sono dati che evidenziano una riduzione di spesa per il “welfare locale” che non è affatto tutelato rispetto alla riduzione delle risorse disponibili (alla fine anche l’amministrazione ha proceduto con i “tagli lineari” criticati a Tremonti, stabilendo, ad esempio, di ribaltare la quota mancante di trasferimenti statali per il 50% sul bilancio comunale d il 50% su quello dell’Unione – ragionamento di certo semplice, ma che non è affatto detto sia razionale). Nel 2011, pertanto, i cittadini vignolesi sperimenteranno un’ulteriore restringimento del “welfare locale”: meno soldi su scuola e sociale (che pure, a parole, si vorrebbero tutelare), unitamente a tagli alle voci di spesa su turismo, sport, economia (un poco). Come ha detto con inusuale franchezza il Presidente dell’Unione Terre di Castelli, Francesco Lamandini, in occasione di una seduta della commissione consiliare di presentazione del bilancio 2011 (comune di Vignola + Unione): “Nel 2010 sono stati tagliati i servizi scolastici. Nel 2011 tocca al sociale”. Si poteva evitare? Forse no. Ma dovendo tagliare, si poteva fare meglio. Provo a spiegarmi.
Comune di Vignola, spesa corrente 2008-2011. Principali funzioni di spesa
[2] Prima però un ulteriore dato. La riduzione più significativa si ha in merito alle spese della “macchina organizzativa” (-192mila euro rispetto al 2010), conseguenza della disponibilità a “fare sacrifici” (es. in termini di riduzione del personale e di mancata sostituzione del personale in maternità). Si tratterà di “recupero di efficienza” o di “riduzione della performance”? Proviamo a ragionare. Con il 2010 si è entrati in un ciclo pluriennale – non spot – di contrazione dei bilanci degli enti locali. Non è una sorpresa di oggi. Nel 2011 le risorse sono meno rispetto al 2010. Nel 2012 saranno meno rispetto a quelle del 2011. Se questo è lo scenario (e dietro a tutto ciò sta anche il dato oggettivo di un debito pubblico oramai pari al 120% del PIL, con i conseguenti rischi di default della finanza pubblica) occorre non solo prepararsi a tagli continui e diffusi di diversi capitoli di spesa anno dopo anno, ma anche – e soprattutto – avviare una profonda riorganizzazione della macchina amministrativa (intesa sia come amministrazione comunale che come Unione Terre di Castelli). Occorre – occorreva! – sviluppare un “piano industriale” di riorganizzazione, cercando di assorbire il più possibile la diminuzione delle entrate con un recupero di efficienza dell’amministrazione – un programma di lavoro che andava lanciato in modo determinato subito dopo l’insediamento delle nuove amministrazioni. Nulla di tutto ciò ad oggi è stato realizzato. O anche solo progettato. Abbiamo visto, invece, le difficoltà che ha incontrato la proposta sulla “fusione dei comuni” (vedi). Su cui è lecito nutrire perplessità, ma che nessuno, in queste condizioni, può seriamente rigettare a priori. Anche la riduzione di 192mila euro della spesa per la macchina amministrativa comunale non è un obiettivo conseguente ad un progetto, già definito, di riorganizzazione (o di recupero di efficienza grazie all’introduzione di nuove tecnologie o nuovi modelli organizzativi), ma è semplicemente un dato finanziario che si proverà a rendere operativo con operazioni di “razionamento” delle “risorse umane”. Tutto ciò, inevitabilmente, si tradurrà in un abbassamento della performance. Sul versante dell’Unione l’unica operazione di “riorganizzazione” riguarda l’accorpamento di politiche giovanili, politiche per la famiglia, politiche per gli stranieri sotto un unico coordinamento. Decisamente poco. Il primo dato che dunque evidenzia il bilancio di previsione 2011 è dunque questo: si è arrivati in ritardo (almeno di un anno, un anno e mezzo) ed ancora in modo confuso e parziale a riconoscere che occorre procedere ad una riorganizzazione delle “macchine amministrative” (rispetto a cui occorre più consapevolezza e più coraggio rispetto a quanto sin qui esibito).
La "raccolta" dei rifiuti in centro storico (foto del 6 agosto 2010)
[3] La gestione dei processi di downsizing degli enti locali pone indubbiamente particolari problemi (di norma gli amministratori sono preoccupati degli effetti di una politica di tagli alle voci di spesa per le ricadute negative in termini di consenso politico). Interessanti in proposito sono, ad esempio, le considerazioni sviluppate da Paolo Bosi, del Centro di Analisi delle Politiche Pubbliche dell’Università di Modena e Reggio Emilia, su Il welfare locale in tempo di crisi (pdf). E’ comprensibile – ed apprezzabile – che l’amministrazione comunale cerchi innanzitutto di ridurre le spese relative al proprio funzionamento, nel tentativo di intaccare il meno possibile i servizi ed i trasferimenti a famiglie ed imprese. Negli ultimi 10-15 anni, ad esempio, sono state spesso perseguite strategie di esternalizzazione della gestione di servizi (dalla pulizia della città alla gestione della rete idrica, dal servizio di refezione scolastica al trasporto scolastico, dai servizi per gli anziani alla manutenzione e gestione del patrimonio). Io non sono contrario a priori a soluzioni di questo tipo. Occorre però riconoscere che l’esperienza sin qui fatta ha evidenziato che con il passaggio della gestione di servizi a soggetti esterni l’amministrazione comunale ha perso una capacità di controllo sulla performance e sulla qualità dei servizi erogata ai propri cittadini. Non si tratta, in realtà, di esiti ineluttabili. Ma la debolezza della cultura manageriale di amministratori e funzionari non ha consentito di rafforzare gli strumenti di controllo della qualità. Il controllo diretto, non più possibile, non è stato sostituito dallo sviluppo di una batteria di dispositivi “indiretti” di controllo della qualità (es. con soluzioni tipo: rilevazione della customer satisfaction; coinvolgimento degli utenti nel monitoraggio, ad es. tramite “audit civico”; sistematica rilevazione e poi pubblicazione delle non conformità). Anche le ultime “esternalizzazioni” sono avvenute senza alcuna correzione dei meccanismi di controllo della qualità.
Via Soli in centro storico a Vignola, proprietà Galvani (foto del 17 giugno 2010)
Così è avvenuto per i centri estivi la cui gestione, dal 2010, è stata affidata a parrocchie ed associazioni. Così è avvenuto pure per l’asilo nido Barbapapà, la cui gestione è affidata al un consorzio cooperativo, della cui qualità del servizio non esiste alcun trasparente sistema di rappresentazione e rendicontazione, pubblicamente accessibile (vedi). Così è avvenuto pure per il “nuovo” servizio di scuolabus per la scuola dell’infanzia la cui gestione è stata richiesta al Polivalente Olimpia (vedi). Così avviene da tempo, inoltre, per i servizi gestiti da HERA Spa (non che non ci siano in assoluto strumenti innovativi di controllo della qualità, ma sono assolutamente slegati dal ruolo, conseguentemente debole, giocato dagli enti locali) e dalle altre agenzie esterne a cui si è affidata la gestione di specifici servizi (debbo raccontarvi per l’ennesima volta la disastrata situazione della ferrovia Vignola-Bologna? vedi). La stessa debolezza di “governo” sembra avvenire oggi con la prospettata “riorganizzazione” della macchina amministrativa. Una riorganizzazione di cui oggi conosciamo solo i risvolti finanziari (la riduzione attesa della spesa), ma non invece gli obiettivi in termini di performance desiderata, i modelli organizzativi e le eventuali tecnologie di supporto. Se le cose stanno così è plausibile che il contenimento delle risorse si traduca in una riduzione della performance (che poi ciò sia avvertito o meno dagli utenti dipende da diversi fattori; potrebbe tradursi semplicemente nel “mettere la polvere sotto il tappeto”, piuttosto che in un allungamento dei tempi di risposta o in risposte meno accurate, più grossolane). Il fatto è che la messa a punto di un vero progetto di riorganizzazione (Comune – Unione – ulteriori enti) poteva utilmente essere svolto nel primo anno e mezzo di legislatura, in previsione dell’arrivo del periodo di “vacche magre”. Se ciò fosse stato condotto, oggi gli amministratori sarebbero attrezzati per governare, tramite l’introduzione di un nuovo assetto organizzativo, la riduzione di scala della macchina amministrativa. Invece si procederà al buio, registrando a posteriori gli effetti della contrazione delle risorse (in primo luogo umane).
Il cantiere per la nuova pavimentazione di alcune vie del centro storico si è chiuso nel 2008 ... (foto del 6 agosto 2010)
[4] La mancanza di visione strategica del compito, certamente impegnativo, che gli amministratori si trovano davanti in questi anni è testimoniata anche dai balbettamenti in tema di partecipazione dei cittadini a questa fase di ridefinizione delle priorità. Il restringimento dei bilanci pone l’esigenza di ridefinire e precisare le priorità. Per fare ciò aiuterebbe indubbiamente l’apertura di un dibattito pubblico (piuttosto che la solita e stanca “negoziazione” condotta su tavoli ristretti). Invece in questo ultimo anno non è emerso nulla di significativo in tema di coinvolgimento dei cittadini al governo della città e del territorio (e nulla di buono si prefigura in merito alla partecipazione dei cittadini in sede di PSC, vista l’ancora più marcata balbuzie esibita su questo fronte: vedi). E’ solo il caso di ricordare che il 22 luglio 2010 è stato organizzato un consiglio dell’Unione in “seduta aperta” che doveva essere la prima tappa di un percorso “partecipato” finalizzato a condividere con i cittadini le scelte di base dell’ulteriore contrazione del complesso dei servizi (vedi). Quello che doveva essere il primo di una serie di incontri pubblici alla fine è risultato l’unico incontro. A sua volta l’iniziativa “Question Time” (il tentativo di raccogliere indicazioni tramite un questionario distribuito ai cittadini) si è rivelata per ciò che ai critici risultava evidente sin dall’inizio: una farsa (vedi). Si è andati sui giornali per dire “facciamo partecipazione in modo nuovo”, dimostrando di non avere consapevolezza dei limiti dello strumento questionario (assolutamente inadeguato rispetto allo scopo) e di non avere neppure la capacità di organizzare un progetto minimamente complesso di distribuzione e raccolta (così che questi sono stati prolungati a tempo indefinito – si dice per i bilanci 2012! – rendendo vano ogni lavoro sin qui svolto). Si è così persa l’occasione di un confronto allargato ed aperto con le “comunità locali” per definire le priorità dell’azione amministrativa. Che i processi decisionali rinchiusi in circuiti ristretti producano esiti insoddisfacenti lo si è visto in modo chiaro con la vicenda del trasporto scolastico per la scuola dell’infanzia (vedi), in merito a cui l’amministrazione comunale di Vignola è tornata sui propri passi senza peraltro risultare convincente (vedi). Insomma, né razionalità sistemica, né processi partecipativi. Si vola con il pilota automatico inserito, confidando che il viaggio prosegua senza grandi scossoni. Un’aspettativa che può già oggi essere descritta come un’illusione.
... e due anni dopo i necessari interventi di manutenzione non vengono realizzati (foto del 6 agosto 2010)
[5] Vorrei evitare, in questa occasione, un commento puntuale dei “programmi” (sic) dell’amministrazione esposti nella Relazione previsionale e programmatica 2011-2013. Innanzitutto perché, come abbiamo visto già con la Relazione del 2010, il documento ha un po’ troppo i caratteri della fiction. Ciò che risulta chiaro a chi, come me, prova a seguire con continuità le vicende dell’amministrazione è il continuo “stop and go” dei progetti che pure erano stati presentati come qualificanti la legislatura: il polo scolastico (di cui pure nel 2011 i cittadini vignolesi sono chiamati a pagare l’ultima delle 5 annualità della tassa di scopo, per circa 360mila euro); la centrale di cogenerazione con rete di teleriscaldamento (e che fino a ieri sembrava cassata – vedi – mentre oggi sembra tornare in auge); il “parco città dei bambini e delle bambine”, rimandato a dopo il 2013 (uno spostamento temporale che sa tanto di cancellazione). Inoltre, se le parole hanno un senso, sembra che stia maturando una revisione rispetto alla posizione, assunta in modo chiaro in campagna elettorale (anche a fronte di opportune “sollecitazioni”: vedi), di un netto “stop al consumo di territorio”. A pagina 60 della Relazione programmatica, infatti, si trova scritto a proposito di uno degli “assi prioritari” del PSC: “la presa d’atto della fine di un ciclo di espansione urbana e l’esigenza di conseguire gli obiettivi di crescita degli insediamenti prioritariamente attraverso la riqualificazione, rendendo i processi trasformativi in espansione residuali e in via esclusiva solamente per garantire quote di housing sociale, per processi delocalizzativi orientati a compensare attuali previsioni ambientalmente impattanti”. Insomma la riqualificazione è la via prioritaria (non esclusiva!) – un’affermazione che lascia intendere la possibilità di ulteriore consumo di territorio. L’espansione della zona urbana è dichiarata “residuale” – affermazione che lascia intendere che la fase espansiva non sia del tutto esaurita! Ugualmente da sottolineare è la contrazione delle risorse disponibili per la cura del verde pubblico (-108.957 rispetto al 2010, pari ad una riduzione del 17%; nel 2010 la spesa per la tutela e manutenzione del verde pubblico è stata pari a 657.370 euro). Se ricordate, però, la Relazione del 2010 sbandierava un aumento del 20% della spesa per il verde pubblico come uno degli elementi qualificanti (vedi pag. 7). Nel 2011 si torna indietro, di nuovo alla casella di partenza! Dunque ennesimo stop and go, avanti e indietro. Ma le cose più significative non sono quelle che trovate (un po’ folkloristiche e mirate più al marketing, che alla sostanza) nella Relazione programmatica. Molto più significativo è quello che non vi trova posto, ma che invece dovrebbe esserci: un programma per la mobilità sostenibile, un programma per l’efficienza energetica della città e per ridurre i consumi, un programma per promuovere la diffusione di stili di vita “sostenibili”, un lavoro serio per l’integrazione dei cittadini stranieri avendo in mente la comunità del futuro, la gestione del marketing territoriale a livello d’Unione, una visione delle azioni concrete da fare per sostenere l’innovazione ed il trasferimento tecnologico. Ci torneremo.
La casa natale di L.A.Muratori, in centro storico, oggi sede di diverse attività culturali. Un po' d'ordine nei cartelli ed una tinteggiata dell'edificio non starebbero male ... (foto del 17 giugno 2010)
[6] Per ultimo una considerazione non sui contenuti, ma sulla forma con cui questi sono “narrati”. Riguarda cioè la forma dei documenti di bilancio ed in particolare della Relazione di accompagnamento al bilancio redatta dalla giunta. La Relazione previsionale e programmatica 2011-2013 mantiene la sua solita tradizionalissima configurazione (vedi), a dispetto di ogni attestazione di voler introdurre soluzioni per rendere tali documenti di più facile lettura al “cittadino comune”. Grande verbosità, grandi propositi, pochi dati, nessun obiettivo misurabile. Sino a quando la Relazione verrà scritta in questo modo ogni sforzo per una puntuale rendicontazione è destinato ad essere vanificato. Se si vuole operare seriamente sul versante del “rendere conto” occorre infatti innanzitutto definire con precisione gli obiettivi che l’azione dell’amministrazione intende perseguire nell’anno di riferimento. E, soprattutto, tali obiettivi debbono essere definiti in termini misurabili (per fare un esempio: incremento della quota di raccolta differenziata dal 48% al 52%). Nessun obiettivo è però formulato in tale modo. E dunque l’amministrazione avrà buon gioco a “raccontarla” ai cittadini (i famosi “datori di lavoro”), facendo risultare nel proprio documento di rendicontazione che tutto è stato fatto, che ogni obiettivo enunciato è stato raggiunto. Anzi … di più. Insomma, l’impressione è che l’assessore al bilancio ed alla rendicontazione (Romina Bertoni) non sia riuscita né a rendere il bilancio più leggibile ai cittadini (ma non è detto che ci abbia provato!), né a realizzare un efficace (ma anche veridico) processo di rendicontazione. Invece di affrontare con determinazione gli elementi di base del processo di programmazione-controllo-rendicontazione ci si rifugia dietro ad improbabili percorsi di rendicontazione “partecipata” (vedi). E’ chiaro oramai che la trasparenza – quella vera – viene vissuta con fastidio (cosa che spesso succede quando si è consapevoli della non brillantezza della propria performance).
AmareVignola 