La partecipazione garantisce valore aggiunto al “rendere conto”? Riflessioni sull’esperienza vignolese

“Proseguono a Vignola gli incontri per il bilancio consuntivo per individuare insieme ai cittadini e ai portatori di interesse gli indicatori per la rendicontazione sociale.” Così un comunicato stampa dell’amministrazione comunale di Vignola (n.107/2010) annunciava per ieri, 13 luglio, una serie di incontri con sindacati, associazioni di categoria, altre associazioni – tappa di un percorso volto a produrre un documento di rendicontazione “partecipato”. In realtà, diversamente da quello che il comunicato afferma, i (semplici) cittadini non erano invitati – e ci si chiede perché. L’incontro era riservato a rappresentanti di realtà associative. E dire che il (semplice) cittadino è pure lui uno stakeholder (per chi non mastica il gergo della rendicontazione: un “portatore di interessi” o – per usare la formula dei manifesti elettorali dell’allora candidato a sindaco Daria Denti – uno dei “24.000 datori di lavoro” del sindaco). Almeno quattro gli incontri con quasi un centinaio di associazioni invitate. Alle 18, all’incontro con le associazioni ambientali e culturali, erano 26 le associazioni invitate, 4 quelle presenti (15,4%). Segno che il primo problema della rendicontazione “partecipata” è la … partecipazione. Fin qui nulla di nuovo. Quello che sappiamo dei documenti di rendicontazione di aziende ed enti pubblici è che può succedere che siano di più quelli che partecipano alla scrittura di quelli che li leggono. Ma è bene non farsi scoraggiare. “Rendere conto” è una pratica in cui dovrebbe impegnarsi ogni buona amministrazione. Rendere conto bene però non è affatto semplice. Avendo partecipato ad uno degli incontri di ieri vorrei svolgere qualche considerazione, anche nel tentativo di mettere un po’ d’ordine in una materia in cui è certamente crescente l’impegno del Comune di Vignola, anche se si ha l’impressione che manchi un po’ di chiarezza sul cosa e sul come fare. Vediamo di dare un contributo.

Post Monument, XIV Biennale Internazionale di scultura di Carrara (foto del 3 luglio 2010)

[1] Partiamo subito dal quesito centrale: perché innestare la partecipazione delle associazioni nella definizione di indicatori od altri elementi del “bilancio di missione” del Comune di Vignola? La domanda non è fuori luogo. Se infatti la partecipazione dei cittadini (singoli o associati) è opportuna nella definizione di progetti o programmi delle amministrazioni comunali (vedi), quale “valore aggiunto” apporta invece nelle pratiche di rendicontazione? Rendere conto significa infatti presentare in modo oggettivo (tramite dati, indicatori o “rappresentazioni” equivalenti) ciò che un’amministrazione ha fatto (in genere nell’arco di un anno). Se il compito è questo, che cosa aggiunge la partecipazione di soggetti terzi? Rispondere che comunque “partecipato è meglio” è una forte tentazione, visto che la partecipazione è indubbiamente di moda (anche se non sempre è “vera”: vedi). Inoltre, che male fa? In effetti nessuno. Ma è tutto da dimostrare che aggiunga qualcosa di significativo. In effetti essa ha poco a che fare con il compito di “rappresentare” ciò che è già avvenuto, ovvero i fatti. Chi pensa il contrario fa assunzioni che sono da dimostrare. Si può pensare, ad esempio, che la partecipazione degli stakeholder alla “costruzione” del documento di rendicontazione eviti l’autoreferenzialità dell’ente. Potrebbe essere. Ma un pungolo vero lo si avrebbe solo a due condizioni, nient’affatto scontate. La prima è che la partecipazione ci sia davvero. Ed è da dimostrare che il “rendiconto” di un Comune abbia un reale appeal (come testimonia il 15,4% dei presenti all’incontro, rispetto agli invitati). La seconda condizione è che la partecipazione generi davvero “valore” (e non solo “rumore”), ovvero aiuti a fare un “rendiconto” migliore. Poiché però la rendicontazione è un’attività tecnica che presuppone determinate competenze e conoscenze, ovvero una certa expertise, anche questo non è affatto scontato. Per questo mi sento di esprimere la perplessità sul “valore” della partecipazione al rendere conto (mentre sono fermamente convinto del valore della partecipazione alla progettazione e programmazione). E per questo mi sento di pronosticare che il documento di rendicontazione uscirà dal “percorso partecipativo” con la stessa qualità con cui vi è entrato. Detto altrimenti, ciò significa che la responsabilità della qualità del “bilancio di missione” sta tutto sulle spalle dell’amministrazione. Non vi sono “scorciatoie”.

Post Monument. Il manifesto della XIV Biennale Internazionale di scultura di Carrara (foto del 3 luglio 2010)

[2] Può essere che l’invitare le realtà associative a prendere parte alla costruzione del documento di rendicontazione sia una buona operazione in termine di marketing. Qualche associazione apprezzerà questa manifestazione di “gentilezza istituzionale”. Ma il documento di rendicontazione difficilmente subirà miglioramenti significativi (non è da questo fronte che possono giungere innovazioni significative!). Appunto perché la sua stesura richiede competenze tecniche un po’ sofisticate, da “addetti ai lavori”. Non sto dicendo che occorrono competenze tecniche particolari per apprezzarlo, per comprenderlo. Ma per costruirlo sì. Per rappresentare in modo semplice ed oggettivo, alla portata del “lettore medio”, una realtà amministrativa articolata e complessa occorre una discreta expertise – come sa chiunque si occupi di rendicontazione (e sul territorio il Comune di Vignola non arriva certo primo, essendo stato preceduto da Azienda USL, da ASP G.Gasparini ed anche da qualche organizzazione di volontariato – es. LAG). Occorrono sistemi informativi un minimo sofisticati (quale percentuale di raccolta differenziata? quanti cantieri sono stati portati a termine nei tempi programmati? quanti giorni complessivi di ritardo accumulati? qual è il tempo medio di una determinata procedura autorizzatoria? ecc.). Occorre farsi guidare da curiosità ed un po’ di “sano” scetticismo, per andare a cercare le domande davvero interessanti per valutare l’operato dell’amministrazione. Si tratta di cose con cui la maggior parte dei cittadini (ed anche molte associazioni) non hanno molta dimestichezza (essendo invece interessati di più dal singolo caso). La produzione di questi dati e dei relativi commenti è un compito da “tecnici” (dopo dico qualcosa sui “dispositivi” di verifica).
Bisogna però dire che agli incontri del 13 luglio l’amministrazione comunale ha distribuito ai partecipanti un questionario (per i “portatori d’interesse”, in primo luogo le realtà associative), lasciando intendere che il proprio “rendere conto” verrà in un qualche modo abbinato ad una raccolta di opinioni sulla soddisfazione di 28 “servizi comunali” (dall’Asilo nido alla Farmacia comunale, passando per Servizio cimiteriale, Ufficio economato, ecc.) ed altro ancora. In questo modo, però, si mischiano due aspetti che sarebbe bene tenere distinti: da un lato la produzione di un documento di rendicontazione, relativo alle cose fatte nell’anno di riferimento (il 2010); dall’altro lato la rilevazione della soddisfazione degli utenti. Si tratta di due cose diverse tra loro che hanno obiettivi chiaramente distinti e che richiedono metodologie e tecniche assolutamente diverse. Perché metterli assieme? Cosa ci si guadagna? Abbastanza poco, direi. Innanzitutto perché una indagine di soddisfazione per essere minimamente attendibile deve essere riferita ad un campione rappresentativo. Che qui non c’é. E’ pur vero che male non farà. La cosa importante è che alla fine non si spacci tutto ciò per una pratica altamente innovativa (anziché un po’ pasticciata, com’è in realtà).

Post Monument, XIV Biennale Internazionale di scultura di Carrara (foto del 3 luglio 2010)

[3] Rendere conto significa mostrare in che misura gli obiettivi che ci si è impegnati a perseguire sono stati raggiunti. La prima cosa da fare, dunque, è confrontare i risultati ottenuti con gli impegni presi nel bilancio di previsione o nel programma di legislatura (ad esempio: quanto è stato fatto rispetto all’impegno “agevolazioni per insediamenti che favoriscano la vitalità dei quartieri, per evitare che a Vignola ci siano quartieri dormitorio”? od a quello “più risorse economiche alle famiglie”?). Non tutti gli obiettivi però vengono esplicitati – vi sono attività di routine che possono non venire focalizzate come obiettivi espliciti di programma, ma che pure è importante “misurare”. E’ così, ad esempio, per la percentuale di “raccolta differenziata”, visto che norme di legge richiedono di raggiungere la quota del 65% entro il 2012. La comparazione è dunque di fondamentale importanza: sia che si tratti di confronto con gli impegni assunti esplicitamente davanti agli elettori, sia che si tratti di confronto con obiettivi posti per legge. Questo è il primo passo di un’amministrazione che vuole “rendere conto”: riferirsi ad impegni oggettivi e misurabili. A ciò si dovrebbe aggiungere il confronto con altre realtà amministrative comparabili. Non a caso la metodologia del benchmarking è tra le più diffuse nell’ambito della valutazione di servizi/programmi complessi. Un bilancio di missione ben fatto, dunque, è necessariamente un bilancio che confronta la realtà dell’ente (che lo promuove) con altre realtà con caratteristiche simili. Nel caso specifico, che confronta l’operato dell’amministrazione comunale di Vignola con altre amministrazioni, a partire ovviamente dagli altri 7 comuni dell’Unione Terre di Castelli e dagli altri comuni capo-distretto o di dimensioni analoghe, mettendo in luce punti di forza e punti di debolezza (es. quale percentuale di raccolta differenziata nei comuni considerati?). Un esempio è l’ultimo rapporto Legambiente sui “comuni ricicloni” in Emilia-Romagna (vedi). Per fare bene tutto ciò occorre soprattutto mobilitare l’intelligenza politica e tecnica interna all’amministrazione, sapendo tra l’altro che oggi un bilancio di missione a livello comunale deve rappresentare servizi, progetti e programmi formalmente riconducibili ad altri enti, visto che il comune  si configura sempre più come una sorta di “holding” (con “partecipate” che vanno dall’Unione Terre di Castelli all’ASP G.Gasparini, dalla Strada dei vini e dei sapori ad HERA, ecc.). Un buon documento di rendicontazione svolgerebbe bene la propria mission già solo presentando questo complesso di attività.

Post Monument, XIV Biennale Internazionale di scultura di Carrara (foto del 3 luglio 2010)

[4] Uno dei problemi di cui soffrono tutti gli strumenti di rendicontazione è che, in assenza di vincoli stringenti sugli indicatori e di metodologie rigorose, finiscono sempre con l’essere un po’ troppo “indulgenti”, ovvero un po’ troppo “strumenti di marketing”. Detto altrimenti: gli indicatori di cattiva performance, i temi “scabrosi”, gli insuccessi in genere non vi compaiono. O vengono forzosamente minimizzati. Faccio un esempio: delle “forzature” delle norme sull’edilizia in zona agricola negli anni 2002-2005 (vedi) voi non trovate traccia in nessun documento “valutativo” dell’amministrazione comunale di Vignola; così anche dei casi di “contenzioso” esplosi negli ultimi anni. Eppure si tratta di fenomeni importanti direttamente legati all’azione amministrativa. Evidentemente sul fronte della trasparenza c’è ancora strada da fare. E’ comprensibile che un’amministrazione comunale voglia fare bella figura. Ed a tal fine usi i margini di discrezionalità per scegliere temi ed indicatori ad essa più favorevoli, ma ciò va limitato altrimenti ne va della qualità ed affidabilità dello strumento (oltre che della “fiducia” nei confronti dell’istituzione che l’ha realizzato). C’è un modo per evitare ciò? Io sono abbastanza scettico, ma non così tanto da pensare che non ci si possa fare nulla. Paradossalmente (ai fini della qualità dello strumento) è meglio avere pochi “revisori” attenti e puntigliosi, magari anche conflittuali, piuttosto che tanti, variamente competenti, ma non fortemente coinvolti. Se un ente pubblico vuole davvero crescere facendo esperienza di rendicontazione farebbe bene a ricercare ed a promuovere soprattutto le critiche al suo documento di rendicontazione. Se c’è la volontà politica i modi intelligenti si trovano. Questa sarebbe la vera sfida. Ovviamente per fare ciò un’amministrazione deve essere sicura dei “propri mezzi” (e della propria performance). Ho l’impressione che nel caso di Vignola questo requisito non sia soddisfatto. Dunque, quand’è che un documento di rendicontazione è “veritiero”? Quand’è che può essere inteso come un vero documento di rendicontazione e non di propaganda? Possiamo rispondere così: quando vi è la ragionevole certezza che nessuno possa contestarlo fondatamente, per la parzialità che manifesta o per le omissioni che presenta. Ma prima bisogna produrlo. Dopo può essere avviata la fase della discussione, della valutazione (dello strumento), della critica. La mia convinzione è che non ci siano scorciatoie e che l’ultima fase non possa essere anticipata mediante “percorsi partecipativi”, qualsiasi cosa si intenda con ciò.

Post Monument, XIV Biennale Internazionale di scultura di Carrara (foto del 3 luglio 2010)

Nota. La redazione del bilancio di missione non è un atto volontaristico dell’attuale amministrazione comunale di Vignola. E’ invece un obbligo fissato nello Statuto del Comune (art. 2) con una deliberazione assunta sul finire della scorsa legislatura (deliberazione n.12 del 5 marzo 2009 del Consiglio Comunale di Vignola; per un resoconto: vedi). Il sindaco Daria Denti ha riferito in più occasioni di essersi affidata, per l’impostazione del percorso di rendicontazione, alla Fondazione Civicum di Milano (vedi). Non sono però chiare le “ragioni” della scelta di questo ente piuttosto che di altre agenzie, associazioni o consulenti. Sull’esperienza dei “bilanci di missione” delle aziende sanitarie dell’Emilia-Romagna, attiva dal 2004, è oggi disponibile la seguente pubblicazione: Biocca M. (a cura di), Bilancio di missione, Il Pensiero Scientifico Editore, Roma, 2010 (vedi).