Bilancio di previsione 2010. Più trasparenza? Più partecipazione?

Il bilancio di previsione 2010 è il primo atto davvero importante della nuova amministrazione comunale uscita dalle elezioni amministrative del giugno 2009. Questo giustifica un’attenzione particolare sia in merito ai contenuti, sia in merito a metodo, forma e stile. In questo post focalizziamo l’attenzione su questi ultimi aspetti, cercando di vagliare criticamente gli elementi di innovazione di questo primo bilancio di previsione dell’amministrazione Denti (più proclamati che praticati, in verità), con particolare riferimento al documento descrittivo di accompagnamento, la Relazione previsionale e programmatica. Qualità del documento e grado di trasparenza, partecipazione dei cittadini alla formulazione degli obiettivi (davvero?), prospettiva della rendicontazione. Questi i temi toccati.

La Rocca di Vignola (foto del 2 novembre 2008)

[1] La lettura di un documento come la Relazione previsionale e programmatica non è certo un’esperienza assimilabile alla lettura di un saggio o, addirittura, di un’opera letteraria, anche se un buon documento programmatico dovrebbe avere un po’ dell’uno (informazioni, dati, argomentazioni) ed un po’ dell’altra (uno o più temi narrativi in grado di offrire una “visione”, più un minimo di attenzione allo stile). E’ vero che si tratta di un documento assai poco letto, anche all’interno dell’amministrazione – figuriamoci tra i cittadini. Tuttavia chiarezza dell’esposizione, fluidità dell’argomentazione, una giusta dotazione di dati ed indicatori – non sono elementi fine a se stessi, di natura eminentemente estetica. Sono invece i “segnali” dell’articolazione e della accuratezza dei ragionamenti che stanno a monte delle decisioni amministrative cristallizzate nel bilancio previsionale per l’anno di riferimento. La qualità della Relazione previsionale e programmatica è dunque indicativa della “qualità” dell’analisi, dell’argomentazione, della precisione con cui obiettivi e modalità per raggiungerli sono stati definiti. E’ anche indicativa del grado di “trasparenza” in merito alle motivazioni delle decisioni amministrative e dunque di uno dei primi requisiti per un’effettiva apertura alla partecipazione dei cittadini (che dovrebbe presupporre un impegno a far comprendere ragioni e ragionamenti delle scelte dell’amministrazione). Da questo punto di vista mi sembra di poter dire che la Relazione previsionale e programmatica 2010-2012 non segna alcuna significativa innovazione rispetto agli anni precedenti (quelli dell’amministrazione Adani).

La Giunta Municipale presenta il bilancio di previsione 2010 alla Rocca di Vignola (foto del 9 dicembre 2009)

L’unico aspetto nuovo è dato dal fatto che la relazione non è più articolata in “capitoli” riconducibili direttamente ad un assessore di riferimento (che ne porta anche la responsabilità della stesura), ma è invece un testo che utilizza un diverso criterio di strutturazione, quello di 5 capitoli, ciascuno corrispondente ad uno dei 5 macro-programmi in cui è stata organizzata l’attività dell’ente nel 2010 (e plausibilmente per l’intera prossima legislatura 2010-2014): “la città delle persone”, “sostenibilità ambientale e mobilità”, “partecipazione e trasparenza”, “sviluppo integrato del territorio”, “efficienza amministrativa e valorizzazione delle risorse”. Che si tratti, però, di una innovazione scarsamente significativa (con effetti solo sul piano comunicativo!) risulta evidente non appena si procede alla lettura del testo. La cosa risulta ancora più evidente se si confronta il testo della Relazione 2010 (vedi), con quello della Relazione 2009 (vedi; per una presentazione sintetica del bilancio previsionale 2009 vedi), condotta sotto la direzione dell’allora sindaco Adani. Nella sostanza, i “problemi” da tempo individuati per questo genere di documento di accompagnamento del bilancio previsionale rimangono tutti. Qualcuno, anzi, si accentua. Rimane come in passato una scarsa omogeneità delle parti che, assemblate, sono andate a comporre il documento finale. In alcune sezioni risulta evidente che il testo riproduce con minimi aggiustamenti “materiali” prodotti dal responsabile tecnico del servizio o del settore, con una debole o nulla “mediazione” da parte del politico di riferimento. Alcuni blocchi di testo sono ripetuti per intero più volte (es. un paragrafo a pag. 5 è ripetuto pari pari a pag. 7; un paragrafo a pag. 8 è ripetuto di nuovo a pag. 38; e così via). Uno dei cinque programmi risulta assolutamente striminzito, tanto da far sorgere l’interrogativo sull’opportunità di mantenerlo (il programma n.5 “Efficienza amministrativa e valorizzazione delle risorse” consta di una pagina e mezzo!).

La Giunta Municipale presenta il bilancio di previsione 2010 presso la Rocca di Vignola (foto del 9 dicembre 2009)

Gli aspetti meno soddisfacenti, però, sono altri. Ne cito alcuni. Risulta in primo luogo una sorta di “mancanza di trasparenza” circa i ragionamenti e, soprattutto, le informazioni detenute dalla Giunta Municipale a sostegno delle scelte più importanti. Prendiamo il tema della “crisi economica”. “Priorità massima per il prossimo anno è quella attribuita alle famiglie e alle imprese colpite dalla crisi” – sta scritto a pag. 14. Obiettivo assolutamente condivisibile, visto che molti osservatori hanno l’impressione che le conseguenze più dolorose della crisi debbano ancora giungere sul nostro territorio. E però colpisce la mancanza di qualsiasi dato sugli effetti della crisi ad oggi registrati sul territorio (nella Relazione non trovate un dato che è uno!). Sulla base di quali informazioni, di quali dati vengono prese le decisioni in merito alle politiche per fronteggiare o “tamponare” la crisi? Soprattutto, in base a quale “formula” può essere ritenuta sufficiente l’azione prospettata? Eppure l’Unione Terre di Castelli dispone di un “Ufficio di Piano”. Ma se quest’ufficio non raccoglie e non sistematizza oggi dati, informazioni, scenari sull’impatto della crisi economica sul territorio non si capisce bene che cosa stia a fare … Penso anche al Consiglio Comunale che dovrà prendere decisioni, approvando od emendando questa proposta di bilancio. In base a quali informazioni prenderà questa decisione? Non è dato sapere! Parafrasando Lester Thurow, noto economista americano, si ha l’impressione di una voodo politics: decidiamo, incrociamo le dita e confidiamo di ottenere gli effetti desiderati! Ma oltre alla fragilità dell’analisi non è affatto chiara la consistenza delle proposte! Sono citate cifre relative agli interventi 2010, ma per apprezzare queste misure sarebbe indispensabile mettere a confronto il dato 2010 (di previsione), con il consuntivo 2008 e l’assestato 2009. Tuttavia non c’è un solo confronto “storico” in tutta la Relazione programmatica! Anche laddove si parla di premiare le imprese locali del settore edilizio con 1,5 milioni di euro di affidamenti di incarichi nell’ambito dei lavori pubblici non è citato alcun dato relativo al 2008 od al 2009 che possa far apprezzare se davvero si aggiungono risorse, nel 2010, per l’economia locale! Non è una cosa banale, questa. E per un semplice motivo. L’amministrazione comunale ha infatti di fronte a sé il compito di convincere, con le proprie politiche, quel 55% di cittadini vignolesi che il 6 e 7 giugno, al primo turno delle elezioni amministrative, ha votato “altrove”. Forse il modo migliore per guadagnare qualche consenso in più è dimostrare che, con le informazioni di cui dispone l’amministrazione, le politiche programmate per il 2010 possono essere ritenute le più convincenti da parte di tutti. Ma per fare ciò occorre indubbiamente maggiore trasparenza nei ragionamenti e più coraggio nel confronto con i dati storici (sempre che si creda davvero di avere la capacità di compiere le scelte migliori possibili).

Palazzo Boncompagni, detto Palazzo Barozzi (foto del 19 settembre 2009)

Ma c’è un altro aspetto che non risulta affatto tranquillizzante. Manca un riferimento ai programmi ed agli impegni che l’amministrazione uscente (la giunta Adani, di cui pure Daria Denti faceva parte!) aveva preso nei confronti della città solo un anno fa! Non mi riferisco alle variazioni introdotte al programma delle opere pubbliche, sottoposto ad un’intensa azione di downsizing! Ma piuttosto ad alcuni programmi d’azione specifici. Chi si prendesse la briga di leggersi la Relazione programmatica e previsionale per il 2009 vi troverebbe, ad esempio, un’enfasi particolare sul tema della sicurezza con il lancio di un Piano operativo per la sicurezza urbana del Centro storico di Vignola (p.10 e segg.) – un’azione sollecitata con forza proprio dal Consiglio Comunale e dall’allora gruppo consiliare PD. Vi troverebbe, abbinato, un programma sulle Regole per la sicurezza e la qualità urbana (p.15 e segg.) basato su metodologie innovative di ordinanze del sindaco, anche usate in modo preventivo per contrastare vandalismi, bullismo, “disordini urbani”, ecc. (vedi il documento in pdf; per una presentazione sintetica del bilancio previsionale 2009 vedi). Ora, tanto dell’uno (il piano per la sicurezza in centro storico), quanto dell’altro (il programma innovativo di uso delle ordinanze del sindaco) non si trova più alcuna traccia nella Relazione 2010 e ciò senza che sia spesa una sola parola in merito alle motivazioni di tale scelta! Anche se, verrebbe da dire, la maggioranza politica e consiliare è pur sempre la stessa. In sintesi, è questo un modo di descrivere e “motivare” (sic!) i programmi dell’amministrazione che difficilmente può essere ritenuto soddisfacente e convincente.

La Giunta Municipale presenta il bilancio di previsione 2010 alla Rocca di Vignola (foto del 9 dicembre 2009)

[2] Il bilancio di previsione 2010 è stato presentato – impropriamente – come un “bilancio partecipato” (si veda il comunicato stampa n.107 del 25 novembre 2009, dove si parla del “lungo percorso per la realizzazione del bilancio partecipato, iniziato già a fine ottobre”). L’espressione “bilancio partecipato” fa riferimento, di norma, a percorsi di coinvolgimento dei cittadini e delle forze economiche e sociali che non si limitano certo ad un solo momento di presentazione e di confronto, ma che vede il coinvolgimento di cittadini e forze economiche e sociali in una successione di momenti di analisi e “raccolta” dei bisogni, di definizione di priorità, di analisi e condivisione dei programmi d’intervento che in questo caso non ci sono stati. Lo ha riconosciuto correttamente l’assessore al bilancio Romina Bertoni nei diversi incontri con i cittadini nei quartieri, anche se il comunicato stampa citato – pur sempre dell’amministrazione comunale – dice altro (ed è questo che è stato ripreso dalla stampa locale). Certo, un elemento di innovazione (e di discontinuità) c’è stato: l’organizzazione di incontri di presentazione (ed anche discussione) della proposta di bilancio con le realtà associative ed anche con i cittadini, quartiere per quartiere. L’intenzione è buona ed è giusto mantenerla. E’ mancato però il risultato! Nei 6 incontri di quartiere i cittadini partecipanti sono stati complessivamente circa 60 (io ho i dati precisi di quattro dei 6 incontri – Centro storico: 9; Brodano: 5; area Tunnel: 8; Vescovada: 10 –, mentre i partecipanti agli altri due incontri sono stimati, plausibilmente per eccesso). Anche il consiglio comunale di presentazione del bilancio 2010, tenutosi nella Sala dei Contrari al Castello (sala da 200 posti) non ha visto più di 25 cittadini presenti. Se pensiamo che le famiglie vignolesi sono 10.000 ci attestiamo ad una “partecipazione” assolutamente insoddisfacente rispetto all’obiettivo della partecipazione alla portata di qualsiasi amministrazione. Le ragioni di questo “insuccesso” sono molteplici. Da un lato sta il modo maldestro in cui è stata gestita la campagna informativa, con volantini delle iniziative affidate alle edicole (ma non diffusi), con informazioni messe nel sito web del Comune solo pochi giorni prima le date degli incontri, con manifesti affissi in giro per la città ancora più a ridosso delle giornate della tournée nei quartieri! Già solo questo aspetto evidenzia uno scarto evidentissimo tra l’individuazione di un obiettivo condivisibile (il coinvolgimento dei cittadini) e la capacità di conseguirlo – anche perché, come recita ancora il comunicato stampa n. 107 del 25 novembre 2009, il percorso di realizzazione di questo singolare “bilancio partecipato” è stato iniziato (e dunque pianificato) a fine ottobre, per cui c’era certamente tutto il tempo necessario per impostare al meglio sia l’organizzazione degli incontri, sia l’informazione necessaria! Gli incontri a cui ci riferiamo qui – gli incontri nei quartieri, con i cittadini – si sono tenuti infatti sabato 28 e domenica 29 novembre. Ma c’è un ulteriore aspetto che va rimarcato. Il pensare che basti annunciare un incontro sul bilancio per ottenere la partecipazione dei cittadini è probabilmente una pia illusione. La partecipazione, infatti, è proporzionata alla percizione della “posta in gioco”, ovvero al pensare che la mia partecipazione può risultare importante per cambiare le decisioni dell’amministrazione. Nella comunicazione sul “bilancio partecipato” (sic!) non c’era invece nulla che potesse far pensare a questo.

Nuova pavimentazione in via Soli in centro storico (foto del 17 agosto 2008)

[3] Ultimo tema è quello della cosiddetta “rendicontazione sociale”, a cui la Relazione previsionale e programmatica dedica ampio spazio (ne parla a pagg. 8-9 e di nuovo a pagg. 42-43). Per tutta la Relazione si parla di “bilancio sociale” – un termine usato correntemente, ma non pienamente adeguato alla realtà di un’amministrazione pubblica. L’espressione bilancio sociale nasce infatti in riferimento ad aziende private che, per guadagnare legittimazione e consenso, intendono rappresentare gli effetti e l’impatto della loro presenza e della loro attività non solo in termini di produzione di ricchezza per la proprietà, ma anche i benefici per i dipendenti e la comunità locale tutta. Da qui l’esigenza di affiancare uno strumento di rendicontazione sociale agli usuali strumenti di rendicontazione economica, finanziaria, patrimoniale. La situazione di una pubblica amministrazione e di un ente locale è diversa. Non che la rappresentazione dell’impatto dei programmi e delle attività dell’ente pubblico sulla comunità complessiva perda completamente di valore, ma di certo non è questo l’aspetto prioritario. Maggiore importanza ha infatti rappresentare, valutare, misurare il raggiungimento degli obiettivi che l’amministrazione si era proposta in sede di bilancio di previsione. Tanto per fare qualche esempio: le risorse stanziate con il fondo anticrisi sono davvero efficaci per alleviare il disagio economico delle persone in cassa integrazione od espulse dal mercato del lavoro? I programmi di formazione professionale e di riqualificazione delle competenze sono davvero utili per sostenere la mobilità occupazionale verso l’alto e per favorire l’occupazione dei gruppi sociali meno privilegiati (es. le donne, i cinquantenni, ecc.)? Le politiche di marketing territoriale e di marketing urbano contribuiscono in modo efficace a far crescere il settore turistico? Stando così le cose l’assessore al Bilancio Romina Bertoni farebbe bene ad usare la giusta terminologia, segno di chiarezza concettuale, anche perchè essa si trova pure nello Statuto del Comune di Vignola, recentemente modificato (ma che non viene mai citato nella Relazione previsionale e programmatica 2010-2012, lasciando intendere che quello della “rendicontazione sociale” è una scelta discrezionale dell’amministrazione, anziché un obbligo già previsto dallo Statuto)! L’art.2, infatti, introduce “il Bilancio di Missione come documento annuale di rendicontazione obbligatorio dell’attività dell’amministrazione comunale e di verifica del raggiungimento degli obiettivi assunti in sede di bilancio di previsione. Il Bilancio di Missione viene presentato al Consiglio Comunale contestualmente al bilancio consuntivo” (per la descrizione del provvedimento e delle sue finalità: vedi). A questo punto c’è solo da augurarsi che la gestione della prima redazione del “Bilancio di Missione” del Comune di Vignola abbia più successo rispetto al primo tentativo di “bilancio partecipato”! Vedremo.