Il servizio sociale professionale tra ASP e Unione Terre di Castelli. La posta in gioco

Proprio a metà agosto sulla stampa locale (prima sulla Gazzetta di Modena del 12 agosto, poi L’Informazione di Modena del 14 agosto) è apparsa una notizia di quelle che i più considerano poco comprensibili ed irrilevanti. Vi si riportava la protesta della CGIL di Vignola per un atto assunto dal Comitato di Distretto (l’organo politico della governance socio-sanitaria locale) che prevede il trasferimento del “servizio sociale professionale” (ovvero delle assistenti sociali) dall’Azienda di Servizi alla Persona (ASP) “G.Gasparini” all’Unione Terre di Castelli. Già questo incipit corre il rischio di smarrire i pochi lettori potenzialmente interessati. Si parla in effetti di organizzazione, di tutto quello che avviene nella zona di back-office e che dunque in genere interessa assai poco il cittadino. Il tema, però, è di grande rilevanza per l’impatto che una tale decisione può avere sulla performance sul sistema sociale (e socio-sanitario) locale. Per quanto le vicende di “ingegneria” istituzionale ed organizzativa risultino poco attraenti in questo paese della creatività e della fantasia, esse sono terribilmente serie perché cristallizzano incentivi e vincoli che guidano l’agire delle amministrazioni secondo modalità più o meno virtuose, ovvero verso performance più o meno brillanti. Lo stesso avviene anche per l’assetto dei servizi sociali – per questo è opportuno “guardarci dentro”.

Street Art, Bologna, via Fioravanti – opera di Blu (foto del 31 luglio 2009)

E che la preoccupazione fosse proprio questa – la performance del sistema complessivo oggi composto da una pluralità di attori: in primo luogo l’ASP G.Gasparini, quindi l’Unione Terre di Castelli, il Distretto Sanitario ed i suoi servizi, altri soggetti privati erogatori di servizi – lo si intende bene proprio dal comunicato del sindacato: “ciò che ci preoccupa maggiormente non è soltanto il trasferimento del personale (…). La vera questione è che quest’operazione porterà a ridisegnare totalmente i servizi socio-sanitari dell’intero distretto vignolese.” Ed ancora: “I problemi che si sono evidenziati non si risolvono certo cambiando il datore di lavoro degli assistenti sociali, né tantomeno allontanandoli dagli altri operatori che oggi a vario titolo contribuiscono alla soluzione dei problemi delle persone in difficoltà.” (L’Informazione di Modena del 14 agosto 2009) Che cosa succede? Qual è la posta in gioco? Proviamo a fare ordine.
[1] L’uscita agostana della CGIL è stata dettata dalla scoperta (in senso letterale!) che il 15 maggio scorso, tre settimane prima delle elezioni amministrative, il Comitato di Distretto (organo composto dai sindaci o loro delegati, dal Presidente dell’Unione, dal Presidente della Comunità Montana, dal Direttore del Distretto sanitario) ha assunto una delibera che riorganizza in modo significativo i servizi sociali del territorio, disponendo appunto lo spostamento delle assistenti sociali (il “servizio sociale professionale”) dall’ASP all’Unione (vedi pdf). Che male c’è? – penserà il lettore. Un attimo di pazienza. Per comprenderlo occorre fare un po’ di storia. La riorganizzazione del sistema di “governo” (governance) dei servizi socio-sanitari locali inizia di fatto nel 2007. Il primo di gennaio di quell’anno, infatti, prende il via un nuovo ente – l’ASP “G.Gasparini” – nel quale confluiscono il Consorzio Intercomunale dei Servizi Sociali (Coiss) e le due Ipab disciolte (di Vignola e Spilamberto). Il Piano Sociale e Sanitario Regionale 2008-2010 (approvato dalla Giunta Regionale nel 2007: vedi) prevede che in ogni distretto si vada a costituire un Ufficio di Piano a supporto del Comitato di Distretto (il principale organo di governo “politico”). Quest’ultimo può essere riorganizzato – così consente la nuova normativa – in modo da dare maggiore potere agli enti locali.

Street Art, Bologna, via Fioravanti – opera di Blu (foto del 31 luglio 2009)

A fine 2007, pertanto, nel distretto di Vignola vengono assunte le seguenti decisioni: (1) si costituisce l’Ufficio di Piano incardinato presso l’Unione Terre di Castelli; (2) Unione e Comunità Montana Modena Est stipulano una convenzione così che l’Ufficio di Piano – pur essendo dell’Unione – svolga le proprie funzioni anche per i quattro comuni della Comunità Montana; (3) all’Ufficio di Piano si assegnano – in modo sperimentale (si badi) – anche compiti gestionali, con particolare riferimento alla gestione delle risorse del Fondo Regionale per la Non Autosufficienza (FRNA) – si tratta di circa 5 milioni di euro; (4) utilizzando le opportunità offerte dalla legge regionale si modifica la composizione del Comitato di Distretto, innovando l’organo di governance distrettuale (vedi la delibera del Consiglio dell’Unione n.54 del 17 dicembre 2007 e la convenzione allegata). La discussione fatta in quella sede – e tutta interna alla maggioranza – è riportata in questo post (vedi). Già allora si fronteggiavano due visioni: la prima volta a valorizzare al massimo livello la presenza di un’Azienda di Servizi alla Persona (ASP) pubblica, che nel nostro distretto – avendo recepito l’eredità del Coiss – ha una configurazione singolare in quanto aveva al suo interno quasi tutti i servizi sociali (mentre da altre parti le ASP sono semplicemente Ipab trasformate in aziende); la seconda a riportare non solo funzioni di pianificazione, autorizzazione, ecc. ma anche attività di tipo gestionale nell’Ufficio di Piano, dunque sotto l’ombrello dell’Unione (ovvero dei Comuni) sottraendole proprio all’ASP. Poiché quel dibattito (tanto all’interno della maggioranza, quanto del consiglio) non fu affatto conclusivo, la delibera n.54/2007 venne approvata, ma ritenendo sperimentale l’assetto del nuovo Ufficio di Piano. Dunque con l’impegno di realizzare un momento di verifica sull’andamento del nuovo assetto dopo un anno di sperimentazione, ad inizio 2009. Si arriva così alla delibera del Comitato di Distretto del 15 maggio scorso. Qui senza alcun confronto (né con i partiti di maggioranza, né con il Consiglio dell’Unione – nonostante gli impegni assunti -, né con le organizzazioni sindacali) si approva “un nuovo modello di gestione delle funzioni sociali e socio-sanitarie che (…) riporta sulla committenza [i Comuni, ovvero l’Unione Terre di Castelli] il servizio sociale professionale [ovvero le assistenti sociali] attualmente operante presso l’ASP Giorgio Gasparini di Vignola.” Si tratta di un vero e proprio blitz. Troppa enfasi? Vediamo un attimo.

Street Art, Bologna (foto del 6 giugno 2009)

La delibera del Comitato di Distretto è assunta il 15 maggio, ma viene pubblicata all’albo pretorio dell’Unione Terre di Castelli solo il 22 giugno (38 giorni dopo! Ad elezioni già avvenute). La maggior parte dei dei sindaci che ha votato la delibera (approvata all’unanimità nonostante le perplessità di alcuni di loro) era a pochi giorni dal termine del mandato. Viene da pensare che si sia voluto procedere comunque, senza preoccuparsi non solo dell’esistenza di un consenso pieno rispetto al nuovo assetto, ma senza neppure darsi da fare per ricercare un confronto (con le forze politiche che poi quella decisione sono chiamate a difendere pubblicamente e con le organizzazioni sindacali che una voce sull’assetto dei servizi la vogliono esprimere, non senza qualche ragione). Immagino che il lettore non sia per nulla turbato da questo modo di procedere – in fondo conta la bontà della decisione assai più che il metodo con cui questa è stata presa. Ci ritorneremo. Vorrei però prima richiamare l’attenzione su alcuni aspetti della vicenda. Assenza di confronto ed opacità del percorso decisionale sono accertati (ancora a marzo il Presidente Adani rassicurava la maggioranza consiliare che presto si sarebbe fatto il momento di verifica concordato sul “nuovo Ufficio di Piano”). La delibera del Comitato di Distretto considera dunque conclusa la “fase di sperimentazione” e dispone di “riportare sulla committenza [ovvero: l’Unione] il servizio sociale professionale attualmente operante presso l’ASP Giorgio Gasparini di Vignola”. Questa decisione viene motivata anche con riferimento ad una “relazione tecnica” che accompagna la delibera. In realtà tale “relazione tecnica” non si occupa specificamente del nuovo modello organizzativo, non analizza i pro ed i contro dei due assetti che si fronteggiano (per arrivare poi alla conclusione che uno è migliore dell’altro). Tratta invece solo di un ambito di attività – l’Area della Non Autosufficienza e della fragilità (essenzialmente assistenza agli anziani non autosufficienti e gestione del Fondo Regionale per la Non Autosufficienza) nell’ambito del “nuovo Ufficio di Piano”. E’ una relazione firmata dalla Responsabile del nuovo Ufficio di Piano e dalla Responsabile, sempre nell’ambito del nuovo Ufficio di Piano, dell’Area Fragilità e solo nelle conclusioni – mezza pagina – prospetta la riorganizzazione.

Street Art, Faenza (RA) (foto del 6 giugno 2009)

[2] Insomma, che dire? L’impressione è quella di trovarsi in uno di quegli snodi decisionali dove poche persone – qualche sindaco – “se la canta e se la conta”. L’impressione, al di là di quanto scritto nella “relazione tecnica” (dopo ci occuperemo anche di questa), è che da tempo si fosse assunto l’orientamento di spostare le assistenti sociali dall’ASP all’Unione e che, alla fine, la decisione sia stata presa all’ultimo minuto utile confidando che il mettere tutti gli stakeholder davanti al fatto compiuto avrebbe garantito, magari obtorto collo, la sua accettazione. Davvero la politica non ha altro modo per trattare – e decidere in tempi certi – una materia così delicata? Per decidere di una materia complessa da cui possono discendere esiti rilevanti per la performance dei servizi sociali del distretto? Qualcuno leggerà un eccesso di malizia in queste mie considerazioni. E’ bene dunque aggiungere che in effetti, come troppo spesso succede in politica, ci troviamo davanti ad un caso in cui prima si prende la decisione, poi si cercano gli argomenti per sostenerla. Che le cose siano andate così è facilmente documentabile. C’è infatti una deliberazione – promossa dal sindaco Roberto Adani – della Conferenza Territoriale Sociale e Sanitaria (CTSS) del 12 marzo 2008 (avete letto bene: marzo 2008! La “sperimentazione” era appena agli inizi!) che invita “la Presidenza dell’ASP Giorgio Gasparini (…) ad intraprendere ogni opportuna azione amministrativa ai fini del superamento della citata impropria appartenenza organizzativa del Servizio Sociale Professionale alla struttura organizzativa dell’ASP Giorgio Gasparini di Vignola” (vedi pdf). Ora le cose sono chiare. Sin dalla fine del 2007 l’intento era quello di trasferire le assistenti sociali dall’ASP all’Unione. La sperimentazione del 2008 – alla luce della delibera del CTSS del marzo 2008 – sembra essere un diversivo, una manovra per prendere tempo, confidando alla fine di far passare comunque, in un modo o nell’altro, la controversa decisione (si badi bene: controversa perché nessuno degli argomenti utilizzati nel dibattito da chi vuole riportare le assistenti sociali “sotto il controllo dell’Unione” sembra davvero convincente). Alla luce di ciò non sorprende l’approvazione della riorganizzazione – avvenuta con confronto zero e con pubblicità zero – nel Comitato di Distretto del 15 maggio scorso! Il sindaco-podestà ha vinto ancora una volta! Ora incrociamo le dita affinché il nuovo assetto organizzativo sia davvero migliore (cosa di cui non siamo convinti, assieme a qualche amministratore dell’ASP, alle organizzazioni sindacali e ad altri stakeholder).

Street Art, Faenza (RA) (foto del 6 giugno 2009)

[3] E’ giunto infine il momento di passare dal metodo (alquanto discutibile) al merito. Ovvero di interrogarsi sugli argomenti usati a sostegno del nuovo assetto organizzativo. Facciamo parlare i due atti pubblici di cui disponiamo: la delibera della CTSS del 12 marzo 2008 e la delibera del Comitato di Distretto del 15 maggio 2009 (ed allegata “relazione tecnica”).
[3a] La delibera della CTSS fa leva soprattutto su di un argomento, ripreso dalle leggi regionali in materia: la separazione delle funzioni pubbliche di governo (programmazione, regolazione, verifica dei risultati) da quelle di produzione dei servizi e delle prestazioni. Un principio di “separazione” condivisibile. Ciò che non risulta convincente è invece il modo in cui esso viene tradotto in termini operativi, visto che le assistenti sociali (e la loro attività di istruttoria e di definizione del piano di intervento sul singolo caso sociale) sono attribuite in modo errato all’ambito delle funzioni di governo! Ora le funzioni di governo, come ricorda la delibera stessa, attengono alla programmazione, regolazione e verifica dei risultati. Quando si parla di “programmazione” ci si riferisce alla programmazione dei servizi (es. più assistenza domiciliare, meno servizi residenziali) ed alle conseguenti decisioni in merito all’allocazione delle risorse (le scelte di bilancio). Non ci si riferisce certamente, invece, al lavoro di definizione del piano di intervento (es. quanta assistenza economica, quali e quanti servizi) sul singolo caso (es. un anziano non autosufficiente, un disabile da inserire nel lavoro, un adulto socialmente disagiato). E’ solo grazie a questa interpretazione assolutamente tendenziosa (e non corretta) che il principio di separazione tra funzioni di governo e funzioni di produzione può essere invocato come argomento a favore dello spostamento delle assistenti sociali nell’ente (l’unione Terre di Castelli) titolare delle funzioni di governo! In realtà l’assistente sociale, con il suo lavoro di istruttoria del caso, di definizione del piano assistenziale personalizzato, con il suo ruolo di “responsabile” del caso, fa parte a tutti gli effetti della “funzione di produzione”. La funzione di governo è altra cosa.

Street Art, Faenza (RA) (foto del 6 giugno 2009)

[3b] Ma la delibera della CTSS utilizza un secondo argomento – anch’esso fuori bersaglio (a parere di chi scrive). E’ l’argomento del “conflitto di interessi”. Questo argomento – usato in modo esplicito nella discussione consiliare del dicembre 2007 – riecheggia a fine pag. 2 della delibera, laddove si dice che l’assistente sociale, poiché esercita la funzione di “responsabile del caso con le connesse attività di verifica-vigilanza nei confronti di tutti i soggetti produttori [di servizi], pubblici o privati che siano”, deve essere sottratto all’ASP (soggetto pubblico, ma eminentemente “produttore”) perché solo ciò può garantire “accuratezza-sistematicità-rigorosa osservanza del principio di imparzialità”. Insomma, affinché l’assistente sociale non assegni un indebito vantaggio ai servizi dell’ASP (ma quale vantaggio?) è bene che egli non sia un dipendente dell’ASP, bensì di un soggetto terzo (appunto l’Unione). Questo è un argomento davvero singolare! Lo si potrebbe liquidare dicendo che se si dovesse intendere le cose in tal modo la Regione Emilia-Romagna avrebbe sbagliato completamente ad organizzare la sanità, visto che in questo ambito le aziende sanitarie pubbliche hanno un indubbio primato rispetto a quelle private. Il modello caldeggiato secondo questo ragionamento è invece una perfetta parificazione tra aziende pubbliche ed aziende private, modello che è quello della sanità lombarda voluta fortemente dal governatore Formigoni. In questa concezione, dunque, si ritiene che un corretto agire professionale dell’assistente sociale possa essere ottenuto solo (o soprattutto) sottraendolo dalla dipendenza dell’azienda pubblica! Per converso non ci si rende conto dei “contro” di questa soluzione organizzativa: il processo assistenziale oggi unitario (in larga parte) verrebbe spezzato tra due enti: l’assistente sociale (sotto l’Unione) farebbe istruttoria e definizione del piano assistenziale, l’ASP dovrebbe garantire servizi, risorse, interventi. Un flusso comunicativo già oggi non semplice (e già oggi troppo lungo nel tempo!) verrebbe ad essere ulteriormente complicato dal fatto che i principali attori sono allocati in enti diversi. Il rischio che si prefigura è quello della crescita dell’agire “strategico” (un agire “difensivo”) da parte di tutti gli attori, in misura assai più ampia di quello che eventualmente si registra oggi.

Street Art, Vignola, palestra della scuola I.Calvino di Brodano (foto del 22 luglio 2009)

[3c] La relazione tecnica che accompagna la delibera del Comitato di Distretto del 15 maggio potrebbe sciogliere alcuni nodi sin qui trattati con riferimento alle norme od alla teoria organizzativa, presentando in effetti i risultati di una reale sperimentazione annuale (anche se limitata ad un sottosettore: quello dell’assistenza agli anziani non autosufficienti). Purtroppo non è questo che fa. Presenta sì i dati di attività di un anno – ed in alcuni casi (ma non in tutti) presenta un confronto tra dati di attività 2007 (pre-sperimentazione) e dati di attività 2008 (sperimentazione) (vedi pdf). Ma non ha alcun valore davvero dimostrativo perché non dice nulla sulle risorse impiegate (risorse umane e finanziarie). Solo se si dimostra che la performance migliora a parità di risorse umane (e di risorse finanziarie) impiegate allora è possibile attribuire il miglioramento alla superiorità del modello organizzativo. Invece ciò che ha colpito gli osservatori sin dall’inizio è la pletora di persone impiegate nell’Ufficio di Piano. Ufficio di Piano che, tra l’altro, ha una sua evidente singolarità. In questi primi due anni di attività è stato il larga parte assorbito da attività di tipo gestionale, mentre la vera attività di pianificazione (e le attività necessarie al fine di rafforzare la capacità pianificatoria) è risultata assolutamente marginale! Certo, l’ufficio ha curato la redazione del Piano di Zona per la Salute ed il Benessere sociale 2009-2011 – ma questo è stato fatto sino ad allora anche senza l’Ufficio di Piano. L’elemento di novità che tale ufficio dovrebbe introdurre riguarda l’elaborazione di dati e di scenari a supporto della pianificazione. Di questo, però, non c’è alcuna traccia! Facciamo un esempio. Negli ultimi anni i Centri Diurni (strutture semi-residenziali) per gli anziani sono passati da due a tre nel territorio dell’Unione (si è aggiunto quello di Castelnuovo a quelli di Spilamberto e Vignola). Però si è venuto a riscontrare una “insufficienza” della domanda, tanto che il servizio è ampiamente sottoutilizzato (e si prospetta, dunque, la chiusura del Centro Diurno di Spilamberto!). Un Ufficio di Piano che si rispetti dovrebbe essere in grado di fornire dati ed elaborazione che consentano di comprendere cosa sta succedendo. L’eccesso di offerta di posti nei Centri Diurni è causa di un Servizio di Assistenza Domiciliare troppo “generoso”? E’ l’effetto del ricorso sempre più frequente delle famiglie con anziani non autosufficienti alle cosiddette badanti? Ci sono aspetti del servizio (es. il costo) che lo mettono fuori portata per le famiglie? Un Ufficio di Piano che svolga le funzioni insite nel proprio nome dovrebbe aiutare i politici a prendere decisioni sulla pianificazione dei servizi, tra cui i Centri Diurni per gli anziani. Niente di tutto ciò succede all’Ufficio di Piano di Vignola. Vicenda singolare, dunque, quella di un Ufficio di Piano che si è attribuito funzioni di gestione, ma non svolge le funzioni di supporto al governo, ovvero di supporto alla pianificazione!

Street Art, Vignola, Municipio (foto del 30 maggio 2009)

Per concludere. Gli argomenti prodotti a favore del nuovo assetto di governance socio-sanitaria nel Distretto di Vignola appaiono assai fragili e – per me – poco convincenti. Forse qualche dirigente dell’Unione è convinto della bontà di questa soluzione, ma il problema è che sino ad ora è mancato un serio confronto pubblico, con le forze politiche, con le organizzazioni sindacali, con gli altri stakeholder. Anzi, il percorso decisionale sembra essere stato impostato appositamente per evitare questo confronto. Tortuosità ed opacità hanno caratterizzato le decisioni politiche assunte sino ad oggi. L’intervento di metà agosto della CGIL di Vignola invita a recuperare quel confronto che sino ad ora è stato volutamente schivato. Anche l’assegnazione della delega, a livello di Unione, della governance socio-sanitaria al sindaco di Vignola, Daria Denti, offre una chances per abbandonare l’opacità del passato. Il Comitato di Distretto che discuterà nuovamente la materia nella seduta di domani, giovedì 17 settembre, farebbe bene a tenere in considerazione questi argomenti e, prima di assumere qualsiasi decisione, a riaprire il confronto. Nessuno – non io, né le organizzazioni sindacali, né le forze politiche chiamate a valutare questa proposta – ha pregiudizi in merito all’assetto istituzionale ed organizzativo del “servizio sociale” sul nostro territorio. Per questo è bene impostare in modo trasparente il dibattito. Dare l’idea di una decisione presa all’inizio sulla base di fragili argomentazioni (ed anche argomentazioni strumentali) non aiuta certo la politica locale. Non aiuta neppure il cammino dell’ASP Giorgio Gasparini e dei servizi sociali e socio-sanitari del nostro distretto. Soprattutto, una decisione assunta sulla base di cattivi argomenti rischia di far pagare un prezzo elevato alle famiglie che necessitano di assistenza sociale ed economica – un’assistenza che tutti noi vorremmo veder migliorare.

PS Personalmente sono convinto che le direzioni su cui lavorare per migliorare la governance socio-sanitaria, nonché la performance dell’ASP, siano altre. Si tratta di valorizzare al massimo livello possibile la presenza di un’azienda pubblica, l’ASP, sul nostro territorio, ad esempio portando al suo interno tutte le leve necessarie per meglio realizzare le funzioni di assistenza economica e sociale (un ragionamento andrebbe fatto sulla possibilità di allocare al suo interno anche l’emergenza abitativa, ad esempio) (vedi di nuovo la discussione di fine 2007 in questo post). Come avviene per le aziende sanitarie, inoltre, all’ASP (ed ai suoi amministratori) andrebbero assegnati annualmente obiettivi misurabili per iscritto (cosa che sino ad oggi è mancata). Deve anche essere rafforzata la capacità di rendicontazione, nonostante l’esperienza positiva del Bilancio Sociale (vedi). Ad esempio con verifiche sul raggiungimento degli obiettivi (e sul rispetto delle indicazioni di bilancio) impostate, annualmente, a 6 mesi, a 9 mesi, a 12 mesi. Di nuovo, si tratta di seguire l’esempio della catena di comando e controllo delle aziende sanitarie, strutturate oramai da 15 anni. L’Ufficio di Piano, a sua volta, dovrebbe disporre di professionalità atte a produrre report di tendenza, scenari, analisi dei bisogni. Riportato a scala locale si tratta di produrre, tra l’altro, documenti di questo tipo (vedi). Senza questa attività di analisi pensata a supporto della pianificazione ci si troverà sempre a rincorrere i “fenomeni”, come succede oggi con la “carenza” di domanda per i Centri Diurni per gli anziani.