Quella magica parolina: governance

Riflessioni sulla governance come nuova modalità del governo locale anche a Vignola.

Governance è un termine che sempre più spesso si ritrova nei discorsi sulla politica e sull’amministrazione anche in Italia. E’ solo una moda? O questa innovazione terminologica segnala qualcosa di sostanziale, un fenomeno nuovo? Buona la seconda, direi. In Gran Bretagna, dove il concetto si è sviluppato, il termine governance è stato adottato con l’intento di distinguere una nuova modalità di “governo” rispetto al tradizionale government. Quest’ultimo termine si riferisce all’esercizio dell’autorità legislativa e normativa delle istituzioni pubbliche di governo. Con leggi, decreti, atti di governo si assumono decisioni vincolanti per la collettività. Ma cosa succede quando ampi settori prima sottoposti alla regolamentazione statale o delle autorità locali vengono sottratte a questi poteri, ad esempio a seguito di politiche di de-regolamentazione o di privatizzazione? E’ quanto avvenuto in Gran Bretagna con i governi Thatcher. E’ qui che entra in scena un modo diverso di intendere il “governo” di un settore o di un ambito locale, appunto con il concetto di governance. Questo termine, infatti, fa riferimento all’azione di “regolazione” o di “influenza” esercitata in quegli ambiti dove le decisioni politiche vincolanti non possono (più) essere applicate o dove non risulterebbero efficaci per perseguire l’obiettivo che l’amministrazione si è posta. L’esercizio della governance, in altri termini, presuppone una capacità di “direzione” ed “influenza” che va oltre il confine entro cui l’amministrazione può assumere decisioni vincolanti. Esso richiede quindi, almeno in una certa misura, l’ottenimento del consenso da parte dei soggetti interlocutori o, perlomeno, un accordo circa il soddisfacimento dei reciproci interessi. Il fatto che anche in Italia il concetto di governance si sia diffuso, magari senza coglierne in modo chiaro le implicazioni di fondo, riflette il fatto che anche da noi cambia qualcosa di sostanziale nel fenomeno “governo”. Guardiamo cosa succede a livello locale, prendendo come riferimento proprio Vignola.

Szene vor der stadt - Paul Klee (particolare)


Per comprendere la nuova rilevanza del concetto di governance occorre riconoscere un fenomeno che ha investito le amministrazioni locali. Una serie di servizi pubblici locali (gestione rete gas e acqua, raccolta rifiuti, trasporto urbano, ecc.) sono stati, con soluzioni via via più “aziendalistiche” ed a scala più ampia, affidati ad enti terzi od aziende, in cui magari l’ente locale detiene partecipazioni azionarie, regolati da contratti di servizio. E’ il caso di Hera, AMO (l’Agenzia per la mobilità che presiede ai trasporti pubblici locali), ecc. Parallelamente, per rafforzare la propria capacità operativa e per dare maggior “peso” (anche politico) al territorio, le amministrazioni comunali hanno dato vita a diversi enti di secondo livello: l’Azienda di Servizi alla Persona (ASP) “G.Gasparini” (l’ex-Coiss) per la gestione dei servizi sociali, l’Unione di comuni Terre di Castelli a cui sono trasferite le funzioni relative alla scuola, al personale, all’informatica ed alle reti, alla polizia municipale, ora anche alla pianificazione territoriale (con il PSC); ma anche, per fare un esempio, la Strada dei Vini e dei Sapori per la promozione turistica ed “organismi” analoghi. Per semplificare possiamo dire che l’ente locale assume sempre più una configurazione di holding, con rapporti di partecipazione (e dunque di controllo), a volte forti a volte particolarmente deboli (pensiamo alle grandi aziende come Hera) nei confronti degli enti partecipati. La creazione di aziende, agenzie, ecc. mentre rafforza la capacità operativa, introduce però un problema di “governo” del sistema. Quest’ultimo non può più avvenire nella forma del comando diretto, se non altro per il fatto che in questi enti partecipano numerosi soggetti (altre amministrazioni comunali, a volte organizzazioni non profit, a volte privati). I nuovi enti risultano indubbiamente meno docili ai comandi dei vertici politici e/o amministrativi di ogni singolo Comune. Il quadro però è ulteriormente complicato da altri enti od organismi, spesso promossi dall’amministrazione comunale, ma poi divenuti formalmente autonomi. Pensiamo a Vignola Grandi Idee per la promozione del commercio, oppure alla Consulta del volontariato per l’ambito degli interventi sociali e sanitari. Questa è oggi la nuova configurazione del “governo” locale. E per questo occorre, coerentemente, parlare di governance, anziché di government. Anche a Vignola, come altrove, nel corso dell’ultimo decennio, si è ridotta la sfera di government e questo ha aperto uno spazio maggiore all’unica possibile forma di “governo” e “regolazione”, la governance, appunto. Su questa trasformazione mi sento di fare due considerazioni.
[1] Lo spostamento nell’equilibrio tra government e governance richiede nuove capacità delle istituzioni locali e degli amministratori. Occorrono nuovi strumenti informativi e di rendicontazione (es. Bilancio di Missione) per comprendere come operano gli enti a cui sono stati conferiti servizi o funzioni. Occorrono nuovi strumenti, anche locali, per rilevare il grado di soddisfazione degli utenti (che cosa sa oggi l’amministrazione comunale del livello di servizio percepito degli utenti di Hera o dell’ATCM?). Inoltre, ad una ridotta (e tuttora in progressiva riduzione) capacità di “comando diretto” occorre far corrispondere una crescita della capacità di influenza e di consenso sugli obiettivi alti delle politiche di settore. Difficile riuscire a fare ciò senza amministratori di alta competenza e di forte capacità di individuare i veri issues. Difficile riuscire a fare ciò senza nuove “infrastrutture” della comunicazione, dell’ascolto e della partecipazione che possano produrre un consenso ampio nei cittadini, nelle forze economiche e sociali circa gli obiettivi a cui l’amministrazione si impegna per la città. Su diversi di questi aspetti anche l’amministrazione comunale di Vignola è in ritardo. Ad onor del vero occorre anche dire che da noi il problema è più acuto per via di una configurazione di governo particolarmente complessa (pensiamo solo alle esperienze, assolutamente rare, dell’Unione di comuni e dell’ASP). Essendo stati innovatori su questi fronti oggi non abbiamo modelli consolidati di governance di complessità comparabile a cui riferirci per individuare soluzioni da applicare nella nostra realtà. Ma proprio per questo è di grande importanza e di somma urgenza l’aprire una seria riflessione e discussione su questi temi.
[2] Colgo da tempo segnali rispetto al fatto che questa nuova configurazione del “governo” locale non ha prodotto un’adeguata riflessione e risposta né nel sistema dei partiti, né negli organi politico-istituzionali. Il ruolo del Consiglio Comunale, ad esempio, viene pesantemente investito da questa trasformazione, visto che una serie di informazioni e di decisioni “puntuali” sono sempre più spesso sottratte alle assemblee elettive (che si limitano a prendere la “madre” di tutte le decisioni – la deliberazione del Bilancio di previsione – senza però avere gli strumenti, anche solo informativi, per comprendere come gli ingenti trasferimenti agli enti di secondo livello si tradurranno in politiche). Dal canto loro, i partiti, anche quelli di maggioranza, svolgono da tempo un ruolo puramente “reattivo” (e per questo marginale) nella configurazione dei nuovi processi decisionali e su molte decisioni che, nella nuova configurazione, sono assunte “lontano” da quello che una volta era il “centro” del sistema (la giunta). Pensiamo solo alla vicenda dell’Unione Terre di Castelli. Intanto va detto che, nonostante quanto previsto dallo Statuto, il Consiglio dell’Unione non ha approvato alcun programma per la legislatura iniziata nel 2004! Questo non significa certo che l’Unione “naviga a vista”, ma certamente l’azione dell’organo esecutivo non avviene all’interno di un quadro politico-programmatico di legislatura condiviso (o meglio: non c’è alcun atto formale che certifichi tale condivisione). Ma l’aspetto decisivo è che, mentre l’Unione Terre di Castelli è operativa dal 2002, oggi (6 anni dopo) nessuna delle forze politiche che ne sostengono la maggioranza ha dato vita ad un’organismo stabile di livello sovracomunale e che sia in grado di proporsi come interlocutore politico allo stesso livello di scala dell’Unione. Dal 2002 ad oggi non c’è mai stata una riunione delle 5 segreterie o dei 5 “comitati direttivi” del principale partito di maggioranza per discutere delle decisioni importanti assunte dall’Unione! Insomma ad una mutata “infrastruttura” istituzionale non corrisponde alcuna nuova “infrastruttura” politica. E con ciò siamo di nuovo al punto già evidenziato: la complessità della holding comunale sposta l’equilibrio tra “governo diretto” (government) e “governo indiretto” (governance) a favore di quest’ultimo. Sia le istituzioni, sia le forze politiche debbono prendere maggiore consapevolezza di questa trasformazione e delle sue implicazioni ed innovare sia negli strumenti di governance, sia nelle “infrastrutture” politiche. Se non si fa questo, la capacità di governo dell’intero sistema locale inevitabilmente peggiora. Qualche segnale c’è già. Conviene dunque affrettarsi a svolgere il nuovo “compito”.

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